旅遊景區監管部門職責（漫談景區的主管部門及文旅部門的法定職責）
2023-07-02 19:45:55 2
文化和旅遊部門在對旅遊市場的管理和行政執法中，基層執法人員往往會遇到很多困惑，特別是對《旅遊法》中提到的「景區主管部門」和「旅遊主管部門」兩個概念無法理解，甚至誤把「景區主管部門」理解為「旅遊主管部門」，再加上各級文化和旅遊部門在下發的各種行政規範性文件中都要求基層文化和旅遊部門加強對旅遊景區的監管，由此得出結論：文化和旅遊部門可以依法對景區進行監管。
而讓基層執法人員感到無所適從的是：法律沒有賦予文化和旅遊部門監管景區的職責，也沒有法律授權對旅遊景區的相關違法行為設立有行政處罰的依據。最近幾年，一些地方的景區相繼出現了景區內設立的宗教場所和尚與遊客發生打架事件；景區內設立的騎馬場所導致遊客摔死事件；景區內設立的氦氣球項目，因牽引繩脫落導致遊客摔死事件；景區內設立的玻璃滑道，導致遊客群死群傷事故等，文化和旅遊部門的領導和工作人員被追究黨紀政紀處分，有的還被追究了刑事責任，教訓極其深刻。
一、對兩個概念的理解
《旅遊法》中規定的「旅遊主管部門」和「景區主管部門」，是兩個不同的部門，而不是對一個部門的兩種不同的稱呼。從邏輯學來講，「同物異名」屬於同一概念。如「土豆」和「馬鈴薯」。一部法律如果出現了同一概念，則會讓大家產生歧義這是不允許的。
二、不同類型的景區對應哪些主管部門
國務院機構改革之前，不同類型的景區對應的主管部門如下：
1.森林公園：由林業部門負責監管。
依據：國家林業局《國家級森林公園管理辦法》。
第二條 國家級森林公園的管理，適用本辦法。
第三條 國家林業局主管全國國家級森林公園的監督管理工作。
縣級以上地方人民政府林業主管部門主管本行政區域內國家級森林公園的監督管理工作。
2.溼地公園：由林業部門負責監管。
依據：國家林業局《國家溼地公園管理辦法(試行) 》。
第四條 國家林業主管部門負責全國溼地公園的業務指導和監督管理工作，以及負責本辦法的實施。
3.沙漠公園（石漠公園）：由林業部門負責監管。
依據：國家林業局《國家沙漠公園管理辦法》。
第五條 國家林業局負責國家沙漠公園建設的指導、監督和管理，具體工作由國家林業局防沙治沙辦公室承擔。
4.地質公園：由國土資源部門負責監管。
依據：國務院《地質遺蹟保護管理規定》。
第六條 國務院地質礦產行政主管部門在國務院環境保護行政主管部門協助下，對全國地質遺蹟保護實施監督管理。縣級以上人民政府地質礦產行政主管部門在同級環境保護行政主管部門協助下，對本轄區內的地質遺蹟保護實施監督管理。
第八條對具有國際、國內和區域性典型意義的地質遺蹟，可建立國家級、省級、縣級地質遺蹟保護段、地質遺蹟保護點或地質公園，以下統稱地質遺蹟保護區。
5.自然保護區：由環境保護部門負責監管。
依據：國務院《自然保護區條例》。
第八條國家對自然保護區實行綜合管理與分部門管理相結合的管理體制。
國務院環境保護行政主管部門負責全國自然保護區的綜合管理。
國務院林業、農業、地質礦產、水利、海洋等有關行政主管部門在各自的職責範圍內，主管有關的自然保護區。
縣級以上地方人民政府負責自然保護區管理的部門的設置和職責，由省、自治區、直轄市人民政府根據當地具體情況確定。
6.水利風景區：由水利部門負責監管。
依據：水利部《水利風景區管理辦法》
第四條 縣級以上人民政府水行政主管部門和流域管理機構應當認真負責，加強對水利風景區的監督管理。
水利風景區管理機構（一般為水利工程管理單位或水資源管理單位）在水行政主管部門和流域管理機構統一領導下，負責水利風景區的建設、管理和保護工作。
7.風景名勝區：由住建部門負責監管。
依據：國務院《風景名勝區條例》。
第五條 國務院建設主管部門負責全國風景名勝區的監督管理工作。國務院其他有關部門按照國務院規定的職責分工，負責風景名勝區的有關監督管理工作。
省、自治區人民政府建設主管部門和直轄市人民政府風景名勝區主管部門，負責本行政區域內風景名勝區的監督管理工作。省、自治區、直轄市人民政府其他有關部門按照規定的職責分工，負責風景名勝區的有關監督管理工作。
8. 文物保護單位：由文物部門負責監管。
依據：《文物保護法》。
第八條 國務院文物行政部門主管全國文物保護工作。
地方各級人民政府負責本行政區域內的文物保護工作。縣級以上地方人民政府承擔文物保護工作的部門對本行政區域內的文物保護實施監督管理。
縣級以上人民政府有關行政部門在各自的職責範圍內，負責有關的文物保護工作。
9.宗教場所：由民宗部門負責監管。
依據：國務院《宗教管理條例》。
第五條 縣級以上人民政府宗教事務部門依法對涉及國家利益和社會公共利益的宗教事務進行行政管理，縣級以上人民政府其他有關部門在各自職責範圍內依法負責有關的行政管理工作。
國務院《宗教活動場所管理條例》第二條 本條例所稱宗教活動場所，是指開展宗教活動的寺院、宮觀、清真寺、教堂及其他固定處所。設立宗教活動場所，必須進行登記。登記辦法由國務院宗教事務部門制定。
10.特種設備和大型遊樂設備：由質監部門負責管理。
《特種設備安全法》
第二條 特種設備的生產（包括設計、製造、安裝、改造、修理）、經營、使用、檢驗、監測和特種設備安全的監督管理，適用本法。
本法所稱特種設備，是指對人身和財產安全有較大危險性的鍋爐、壓力容器（含氣瓶）、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型遊樂設施、場（廠）內專用機動車輛，以及法律、行政法規規定適用本法的其他特種設備。
國家對特種設備實行目錄管理。特種設備目錄由國務院負責特種設備安全監督管理的部門制定，報國務院批准後執行。
國務院《特種設備安全監察條例》
第二條本條例所稱特種設備是指涉及生命安全、危險性較大的鍋爐、壓力容器（含氣瓶，下同）、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型遊樂設施和場（廠）內專用機動車輛。
前款特種設備的目錄由國務院負責特種設備安全監督管理的部門（以下簡稱國務院特種設備安全監督管理部門）制訂，報國務院批准後執行。
國家質量監督檢驗檢疫總局頒布了《特種設備目錄》。其中，電梯、客運索道、大型遊樂設施、場（廠）內專用機動車輛、客運纜車、峽谷漂流系列、水滑梯系列、非公路用旅遊觀光車輛、碰碰船系列、蹦極系列、滑索系列、空中飛人系列、系留式觀光氣球系列等都在目錄之中。
其中：場（廠）內專用機動車輛是指除道路交通、農用車輛以外僅在工廠廠區、旅遊景區、遊樂場所等特定區域使用的專用機動車輛。
2018年3月，國務院機構改革，組建自然資源部，將國土資源部的職責，住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責，水利部的水資源調查和確權登記管理職責，農業部的草原資源調查和確權登記管理職責，國家林業局的森林、溼地等資源調查和確權登記管理職責，國家海洋局的職責，國家測繪地理信息局的職責整合。2018年9月，國家將住房和城鄉建設部城鄉規劃管理職責劃入自然資源部，原住房和城鄉建設部風景名勝區、自然遺產管理職責劃入國家林業和草原局（在自然資源部）。
這意味著自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園、國家公園、沙漠公園、石漠公園、溼地公園、森林公園等各類職責整合，這些旅遊資源將統一由自然資源部門負責管理。
11.其他
（1）漂流活動該誰管？
依照國家體育總局頒布了《體育場所開放條件與技術要求》（GB19079.1—2013）第11部分《漂流場所》，本部分適用於向社會開放的各類漂流場所。本部分的內容全部為強制性。由國家體育總局體育經濟司歸口並負責解釋。可見，漂流景區該體育部門負責監管。但根據國家質量監督檢驗檢疫總局頒布的《特種設備目錄》的規定，「峽谷漂流系列」歸質量監督檢驗檢疫部門負責監管，即由現在的市場監督管理部門負責監管。何謂「峽谷」，是指谷坡陡峻、深度大於寬度的山谷。即兩山夾一峽。
（2）熱氣球和氦氣球該誰管？
國家質量監督檢驗檢疫總局頒布的《特種設備目錄》中有「系留式觀光氣球系列」，包括系留式觀光熱氣球和氦氣球。根據國家體育總局《體育項目立項管理辦法》的規定，熱氣球（編號048，不包括氦氣球）若作為競技類體育項目，該體育部門負責監管。若安裝在旅遊景區內作為遊樂設施使用，由原技術監督管理部門即現在的市場監督管理部門負責監管。
國務院《通用航空飛行管制條例》（國務院、中央軍委令第371號）
第三十一條升放無人駕駛自由氣球或者系留氣球，不得影響飛行安全。
本條例所稱無人駕駛自由氣球，是指無動力驅動、無人操縱、輕於空氣、總質量大於４千克自由飄移的充氣物體。
本條例所稱系留氣球，是指系留於地面物體上、直徑大於1.8米或者體積容量大於3.2立方米、輕於空氣的充氣物體。
第三十二條無人駕駛自由氣球和系留氣球的分類、識別標誌和升放條件等，應當符合國家有關規定。
第三十三條進行升放無人駕駛自由氣球或者系留氣球活動，必須經設區的市級以上氣象主管機構會同有關部門批准。具體辦法由國務院氣象主管機構制定。
國家質量監督檢驗檢疫總局主要是對系留式觀光氣球的生產技術指標和使用技術要求作出具體規定。國家體育總局只是將熱氣球納入比賽項目。而國務院頒布的《通用航空飛行管制條例》屬於上位法，應當優先適用。因此，自由氣球或者系留氣球應當由氣象主管機構負責監管。
要注意的是：有些經營者對氣球充裝氫氣（氫氣比氦氣便宜很多），但氫氣容易燃燒或者爆炸，這是非常危險的，應當嚴格禁止。
（3）玻璃棧道歸誰管？
2018年7月，由河北省建築科學研究院和石家莊鐵道大學等單位主編的《景區人行玻璃懸索橋與玻璃棧道技術標準》發布，由河北省住房和城鄉建設廳、河北省質量監督局、河北省旅遊發展委員會、河北省安全生產監督管理局聯合發布公告。2019年1月，湖南省住房和城鄉建設廳發出《關於加強自然景區玻璃橋和玻璃棧道建設管理的通知》：凡在自然景區內新建玻璃橋和玻璃棧道的，一律報省人民政府審批，批准建設的方可辦理建設手續。到目前為止，國家層面對玻璃橋和玻璃棧道的建設和管理還沒有相關的法律規定。
法律規定總是落後於科技和社會的發展。很多新興的旅遊項目層出不窮，並不是遊客參與的所有項目都能夠有對應的管理部門。如：滑草、各類滑道、彩虹橋、CS拓展、懸崖蕩鞦韆等項目，都沒有明確的法律規定。我們總不能說：凡是沒有法律明確規定的，都該文旅部門負責監管吧？
三、文化和旅遊部門到底管什麼？
職責法定，權力法授，依法行政，依法監管，這是依法治國的基本要求。文旅部門應當釐清本部門的職責，依法履職，敢於擔當，管好自己該管的事，而不能越權監管，更不能明知不可為而為之，否則，就要承擔管的後果和責任。
《旅遊法》第八十五條 縣級以上人民政府旅遊主管部門有權對下列事項實施監督檢查：
（一）經營旅行社業務以及從事導遊、領隊服務是否取得經營、執業許可；
（二）旅行社的經營行為；
（三）導遊和領隊等旅遊從業人員的服務行為；
（四）法律、法規規定的其他事項。
旅遊主管部門依照前款規定實施監督檢查，可以對涉嫌違法的合同、票據、帳簿以及其他資料進行查閱、複製。
上述規定明確了文旅部門的法定職責和權力。即對旅行社（包括未取得許可證的「黑旅行社」）的經營行為、導遊和領隊（包括未取得導遊證的「黑導」）的服務行為進行監管，承擔相應責任。同時，對法律、法規規定的其他事項進行監管。如果不屬於法律、法規規定的其他事項，則不屬於法定職責，也沒有法授權力，即不能管，管不好，管不了。
地方性法規（如《湖北省旅遊條例》）並沒有賦予文旅部門監管景區的責任。國務院辦公廳《關於加強旅遊市場綜合監管的通知》（國辦發〔2016〕）5號）明確規定了旅遊部門的職責，旅遊部門：依法承擔規範旅遊市場秩序、監督管理服務質量、維護旅遊消費者和經營者合法權益的責任；負責牽頭組織對旅遊市場秩序的整治工作；負責對組織「不合理低價遊」、強迫和變相強迫消費、違反旅遊合同等違法違規行為的監管和查處；負責聯合相關部門組織查處「黑社」、「黑導」等非法經營行為；主動配合參與打擊涉及旅遊行業的「黑車」、「黑店」等非法經營行為；負責對涉及其他職能部門職責的投訴及案件進行轉辦等。國務院沒有規定由旅遊部門負責對景區的監管。
要注意的是，很多地方政府將對景區的監管職責交給了文化和旅遊部門，這是沒有法律依據的。有些同志認為：凡是涉旅單位和場所都該文旅部門監管，並承擔責任。這既無法律依據，也強人所難。地方政府既沒有「三定方案」依據，也沒有明確「三個清單」（責任清單、權力清單、負面清單）規定，亂點鴛鴦譜式地要求文旅部門監管景區，只能是一廂情願。
作為文旅部門的同志要加強溝通和協調，善於宣傳和引導，劃清監管邊界和責任，千萬不能刷存在感。這不是不講大局，而是對法律的敬畏；這不是不聽領導的話，而是體現依法行政；這不是推卸責任，而是明確法定職責。
需要注意的是，很多地方領導會強調：管行業管安全；管業務管安全；誰主管誰負責；誰許可誰負責。這無疑是正確的。
管行業管安全：文旅部門負責監管旅行社行業，不監管景區行業，更不監管旅遊產業。說：「旅遊業是綜合性產業，是拉動經濟發展的重要動力。」國務院2019年政府工作報告中強調「發展全域旅遊，壯大旅遊產業。」都強調了「旅遊產業」。我們常說旅遊活動涉及「吃、住、行、遊、購、娛」，就構成了「旅遊產業」的全鏈條。文旅部門既沒有權力，也沒有能力對旅遊產業全鏈條進行監管，更不可能去包打天下。
管業務管安全：文旅部門負責監管旅行社業務經營活動，對旅行社業務經營活動中的安全負責。《旅遊法》第四十五條第二款規定：旅遊者數量可能達到最大承載量時，景區應當提前公告並同時向當地人民政府報告，景區和當地人民政府應當及時採取疏導、分流等措施。法律沒有規定景區要向旅遊（文旅）部門報告。
誰主管誰負責：文旅部門主管旅行社的經營行為和導遊（領隊）的服務行為。景區有自己的主管部門，理應由景區主管部門進行監管，應當在法定職責範圍內各負其責。
誰許可誰負責：文旅部門只發放《旅行社業務經營許可證》和《導遊證》，而不對景區發放許可證。《旅遊法》第四十七條 經營高空、高速、水上、潛水、探險等高風險旅遊項目，應當按照國家有關規定取得經營許可。這些經營項目的許可證也不由文旅部門核發。
國務院在《關於加強旅遊市場綜合監管的通知》明確要求：按照「屬地管理、部門聯動、行業自律、各司其職、齊抓共管」的原則，建立旅遊行政主管部門對旅遊市場執法、投訴受理工作的有效協調機制，明確各相關部門責任。文旅部門只有明確了自己的法定職責和權力，才能更好地履職盡責，基層才不會疲於奔命，更不會當背鍋俠。各級政府也應當明確相關監管部門的職責，做到各司其職。
（作者：文國斌，湖北省潛江市文化市場綜合執法支隊）
此文來源：文物旅遊 網輿勘策院
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