城市更新的必要性（面向真實社會需求的城市更新行動規劃思考）

2023-07-07 21:07:35

由於中國實施城市更新行動的背景，有別於西方衰敗地區的城市復興和更新改造，也不同於國內以往的城市建設和改造，因此，特別需要契合併響應真實社會需求的城市更新行動的系統解決方案。

當下，我國既要努力化解快速城鎮化累積的安全風險，又要實現高水平基數上的經濟持續增長，還要滿足人民群眾日益增長的對美好生活的需要，而這些目標的實現，都需要通過城市空間的更新改善予以支撐。

（1）既有建築安全隱患。我國普通民用建築物和構築物的設計使用年限為50年，大量改革開放初期建造的房屋已進入了全生命周期的「中老年」（圖1）。

圖1 | 2020年江蘇省不動產登記建築面積以及安全隱患排查建築及涉及居民數量 ｜資料來源：筆者自繪。

（2）地下管網老化。常年「重地上、輕地下」的建設發展，快速建設時期監管不到位，地下管網問題積累形成「灰犀牛風險」。

如何在有限的國土空間上、在高水平基數上實現經濟的持續增長，尚未有十分清晰的實現路徑，但其中兩個確定的選擇是新經濟的發展和生產空間的提質增效，這些都與城市更新行動密切相關。

（1）低效工業再開發。國際國內經濟發展環境的變化和產業的轉型，要求低效產業空間要向高價值空間轉換。

（2）傳統產業過剩。網際網路經濟帶來傳統辦公空間、商貿空間過剩，需要對這些空間進行功能轉換和更新改造升級（圖2）。

圖2 | 2021年全國存量商業面積和商場數及2022年預計開設商場數

資料來源：數據來自https://new.qq.com/rain/a/20220614A03NLP00。

（3）數字經濟發展。數字經濟發展需要城市空間和基礎設施的支撐，線上線下空間的互動、數位化智慧化的精準管理將推動城市發展的升級。

（1）宜居生活住區改善。以江蘇省為例，2000年前建成的老舊小區數量超過1.3萬個，在近年加大力度推動老舊小區改造的情況下，全省仍有4200多個老舊小區有待改善更新，同時隨著時間的推移，老舊小區還將持續滾動增加。老舊小區普遍面臨基礎設施不齊、功能配套不夠、公共空間缺少、停車難等老百姓的「急難愁盼」問題（圖3）。

圖3 | 江蘇省老舊小區及待更新小區數量 ｜ 資料來源：作者自繪。

（2）生態環境改善。根治城市水環境汙染，需要地下雨汙管網的系統聯動更新治理。

（3）文化特色彰顯。珍貴歷史文化遺產要轉化為當代發展的文化資源，面臨資金投入大、產權困境、原住民保護難等現實問題。

（4）新型社會治理。新冠疫情防控背景下的人生百態和高下立現的社會治理，顯露出許多需要討論並不斷完善的空間，折射出高流動性的城市的「陌生人社會」問題和風險。

高度凝練、集中於城市特定地區的現實問題，與多元主體的複雜訴求相互交織，形成多維度的矛盾問題，難以沿用增量發展時期以「謀篇布局」為方法手段的規劃建設路徑，必須在深入了解城市更新實踐中複雜的社會需求的基礎上，積極推動真實世界的現實改善。

以往以城市為尺度的總體規劃，其綜合性和專業性使得普通民眾難以深度參與，加上宏觀城市格局問題並非百姓身邊事，公眾參與熱情往往不高。但面向特定區域的建成環境改善，百姓相比於規劃師，更了解所在的小區和街道等存在的現實問題，他們對改善生活環境的願望和訴求十分迫切、真切、生動、具體（圖4）。

圖4 | 老百姓對自身生活環境改善的參與願望強烈

資料來源：南京市天津新村宜居街區更新改善項目。

城市更新實踐，涉及對土地、房屋等有限空間資源利益的調整，必然伴隨涉及個體、集體和公共利益的矛盾和衝突。多元的訴求疊加在有限的空間，往往需要長時間、多方式的反覆溝通和協商調整，方能達成城市更新實施方案的共識。

（1）老舊小區改造過程中：加裝電梯時，普遍存在不同樓層居民的共同意願達成難；增加車位時，有車住戶和無車住戶對於停車空間和綠化空間的訴求也往往各不相同。

（2）歷史地段的保護更新過程中：混居大雜院的私房主和租房人的更新需求也各不相同。

現實中的絕大多數城市老舊小區更新改善，是靠政府投入。這種政府輸血式的更新改造方式，一方面會增加地方政府的債務負擔，長期來看不可持續；另一方面也不利於帶動社會投資，提高產權人自主更新的主觀能動性。

當然，客觀上城市更新行動實施項目的資金平衡難度，遠遠大於房地產開發項目，也正因如此，需要更精細的謀劃、策劃、規劃、設計、建設和運營管理（圖5）。

圖5 | 2020年南京市老舊小區改造前後房價變化（單位：元/m2）

註：南京老舊小區改造的投入多在500元/m2以下，改造後的房屋增值普遍超過了1000元/m2。更新改善後的空間增值，應該為投入者所分享，相應地投入資金具有獲得回報的潛在可能性。

資料來源：數據來源於南京市房產局。

滿足上述複雜社會需求的城市更新行動，需要響應公眾深度參與的現實需求，需要在有限空間內實現資源的合理配置，還需要著力破解資金難以平衡的現實難題。

這要求規劃師下沉到具體項目中，一方面，加強事前調查、摸清群眾意願，通過和居民及利益相關人的討論溝通，推動共識達成；另一方面，加強和實施者、投資人的共商共謀，在維護公共利益的前提下儘可能通過精細的規劃設計為空間增值賦能，注重資金和運營的可持續性，推動探索可複製可推廣的現實實踐路徑。

（1）人群覆蓋：所覆蓋的居民含產權人、租戶和利益相關人，重點關注老人、傷殘人士、低收入者等弱勢群體。

（2）要素覆蓋：包括建築、設施和空間，重點關注既有建築安全、基礎設施和公共設施補短板、歷史資源和集體記憶場所的保護利用。

（3）分析精準：包括居民的多元訴求和空間、設施改善的匹配可能（圖6）。

圖6 | 收集居民訴求的APP和居民的訴求表達 ｜ 資料來源：南京市天津新村宜居街區更新改善項目。

（1）表達：因地制宜構建溝通協商機制，完全準確地獲取真實訴求。

（2）協商：將各方意願務實融入到擬解決方案中，提供多情景的空間設計方案、可討論的權益分配規則。

（3）共識：聚焦矛盾謀劃系統解決之策，共同協商達成共識。

推動實現「居民出一點、市場投入一點、財政補助一點、政策支持一點」的資金共擔機制的建立，需要調動居民的自主更新意識，也需要改變政府的項目管理方式，由自上而下的責任目標落實，調整為自下而上的居民自願申請，即根據不同地區「申請參加更新改造」的居民比例等遴選決定實施項目。

在推動實現上述「四個一點」的同時，還應通過「規建管一體化」的改革形成城市更新實施機制。要推動成立市場力量參與的城市更新公司，負責組織推動城市更新項目的策劃、規劃、實施和後期維護管理。

在前期策劃、空間設計階段，要考慮後期運營的需求，預留空間變化的可能，適應後期業態調整，促進空間設計與功能、業態策劃和後期運營充分結合。

鼓勵更新實施主體提高物業持有比例和期限。推動實施主體對實施項目的長期運營，持續推動業態優化，與所在地區形成良性互動、共同成長的有機整體。

上述具體而微的城市更新行動實踐的有效展開，需要規劃理念的變革、規劃工具方法的調整、規劃建設管理流程的優化，更呼喚新時代的中國城鄉規劃理論的創新發展。

變革的環境中，中觀尺度的城市規劃向兩端分化。

（1）一頭走向更為廣闊的國土空間，服務於新發展理念下的國土空間格局優化、生態文明建設、國家糧食安全的土地支撐，以及「構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環的新發展格局」的空間要素保障等宏觀戰略，成為推動國家發展整體有序和實現中華民族復興的政策性工具。

（2）另一頭，規劃治理對象從城市尺度下沉到中微觀的地區尺度，更加強調通過城市更新實踐解決老百姓人居環境改善的真實需要，以及實現中國城鎮化下半程中城市高品質、精細化發展的提質增效要求。

規劃空間尺度的調整伴隨著對規劃工具方法變革的要求。

（1）宏觀的國土空間尺度上，規劃工具要與國土政策有機融合，以適應規劃師熟悉的城市空間結構和功能分區，被高度凝練為「城鎮開發邊界」及相應的「城鎮空間」管控策略的變化；國土空間規劃大大增強了關於生態基底保護、基本農田保護的政策性內容，相應要求國土空間規劃師要加強與生態環境、農林、水利、地理等專業學科的深度融合。

（2）中微觀尺度的城市更新行動實踐，要面對地上建築和地下管線動態更新的現實需要，面對化解歷史遺留問題、滿足當下現實需求、實現未來可持續發展的綜合命題，亟待創新發展形成適應地區尺度城市更新行動要求的規劃政策、工具和方法。在城市尺度的規劃及建築單體的設計之間，培育形成地區尺度的、剛柔相濟的系列規劃設計方法和政策工具箱（圖7）。

圖7 | 城市規劃專業與多學科的融合

城市更新行動的有效集成實施，要求規劃建設管理流程整合重構。

（1）要從以規模為導向的串聯式開發建設，轉向以品質取勝的一體化更新謀劃。面向宜居環境和活力空間營造，一體化聯動構建「策劃—規劃—設計—建設—運營」的全生命周期流程。

（2）要從藍圖式規劃實施的物質空間導向，轉到以人為本、社會和諧的治理結果導向，推動城市更新行動成為居民及相關利益方共建共治共享家園的實踐過程。

（3）要從控制性詳細規劃相對簡單的土地用途和強度開發規則管控，轉向面對豐富多元的城市更新地區，強調更新方案的本地性和針對性，高度重視設計創新的空間賦能力量，通過城市設計、建築設計、景觀設計、藝術設計等的交叉融合，因地制宜推動城市更新實踐，實現人民生活場所更加宜居、空間資源保值增值的綜合發展目標（圖8）。

圖8 | 連雲港市連島濱海漁村特色塑造:圖則、指標式規劃之外，強調精細設計的引導作用

城鄉規劃學作為一門主要由實踐驅動，並通過實踐不斷發展完善理論的學科，外部經濟社會發展的驅動力遠遠大於學科內部自身完善的動力需求，因此有必要「窮理以致其知，反躬以踐其實」，以理論的創新切實回應真實世界的現實需求。

（1）要注重數位技術支撐下的城市治理與文化創新。網絡化、數位化的發展，顯著改變了原有的時空關係和空間聯接，線下活動和線上社區的互動，重構著人們的空間聯結和社會聯繫，數位技術下的城市文化雛形日益呈現。

（2）要注重高度流動性下的「陌生人社會」的治理創新。進入城市中國，鄉土中國以「宗族-血緣」為特徵的熟人社會逐步解體。未來規劃有機會通過民眾身邊的小區、街區、公共空間更新等公共事務的治理，促進社會公約、法制規章與制度規範的形成，以空間治理推動社會治理的發展創新。

（3）要注重新冠疫情常態化防控下的空間治理創新。疫情推動規劃界重新思考城市適宜的規模和結構、密度和強度、開放空間體系和建設用地的圖底關係，以及公共服務體系的科學配置和基層社區生活圈的合理組織等規劃最基本問題的時代答案。疫情也促使人們重新思考城鄉關係，在國家明確實施「城市更新行動」和「鄉村建設行動」的時代背景下，如何通過規劃理論的創新和多元實踐的推動，實現生態文明背景下的城鄉「各美其美、美美與共」，是留給每位規劃建設工作者持續深思的開放命題。

本文撰稿：周嵐 丁志剛

原文介紹

《面向真實社會需求的城市更新行動規劃思考》一文，刊載於《城市規劃》2022年第 10 期第39-45頁。

周 嵐，江蘇省住房和城鄉建設廳廳長，研究員級高級城市規劃師，中國城市規劃學會副理事長。

丁志剛，江蘇省城鎮化和城鄉規劃研究中心主任、研究員級高級城市規劃師，中國城市規劃學會理事、城鄉治理與政策研究學術委員會委員、城市更新學術委員會委員，本文通信作者。

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