城市基層治理新思路（深觀察賦權減負增能）
2023-07-17 01:54:23
楊浦濱江。新華社記者 劉穎 攝
基層治理是國家治理的基石，基層治理現代化是國家治理現代化的基礎工程。伴隨著社會主要矛盾的變化，基層治理也出現了巨大的變化，構成了影響公共生活和社會秩序的重要變量。人民群眾能不能過上好日子，能不能有獲得感和幸福感，基層治理的好壞至關重要，影響深遠。作為具有世界影響力的超大規模城市，上海始終行走在探索基層治理現代化新路子的大道上。
9月6日，上海市召開深化推進基層治理體系和治理能力現代化建設的「萬人大會」，指出要深入探索符合超大城市特點和規律的基層治理現代化新路子，加快形成為基層賦權、減負、增能的強大合力，不斷提升超大城市基層治理的科學化、精細化、智能化水平，打造共建共治共享的基層治理新格局，再次重申了城市基層治理現代化的原則、要求和願景，也吹響了探索超大城市基層治理現代化的新號角。
發揮黨組織的核心領導作用
基層治理千頭萬緒，事務繁雜，人口交錯雜居，矛盾糾紛密集，很多時候都是既不好管理，也很難管得好。推進基層治理現代化，首先是要解決誰來領導以及如何領導的問題，說到底是必須要加強和改進黨的領導，更好地發揮基層黨組織的核心領導作用。東西南北中，黨是領導一切的，黨的領導是破解基層治理問題和難題的重要途徑，也是推動基層治理現代化的核心力量。為此必須要從兩個方面入手強化和優化黨的領導：一方面，以基層黨組織為「引擎」，著眼於基層治理中的重大現實問題，系統推進黨建引領的組織和制度建設，全面提升黨組織統籌、謀劃和駕馭基層治理的能力；另一方面，要立足於基層社會的差異性和特殊性，建構黨建引領基層治理的網絡體系，全面提升管理和服務群眾需求的能力，將黨的領導的制度優勢轉化為治理效能。
眾所周知，上海在基層黨建方面有著深厚的紅色基因，也打造了區域化黨建等多種形態的典型案例，推動了基層社會的協商共治。對於當前基層社會中瑣碎而繁雜的利益格局，黨建引領基層治理絕不能只是貼貼標籤，喊喊口號，走走過場，搞形式主義，而是要堅定地高舉黨的旗幟，強化基層黨組織建設，研判和分析基層治理中的重大問題，緊扣民生、民情、民需和民意，解決群眾關心關切的熱點和難點問題。在當前高度原子化的現代社會中，黨建引領逆勢而上，可以做到高位統籌，兼顧各方，將各種社會主體及其資源都聯結起來，延展基層治理的廣角和觸角，全面提升基層社會的可治理性，也可以破除人們對自我利益的過度關切，強有力地拓展公共利益的想像力，循序漸進地解決各種棘手問題，共建共享美好生活。
重心下移的趨勢及其挑戰
一般而言，高層管理者通常是在辦公室裡工作，可以做到運籌帷幄，指揮若定，遠距離地協調關係，解決問題，以至於既不需要直接觸及具體問題，更不了解各種問題的細節。而基層治理則必然是短兵相接的地方，需要直接碰觸社會矛盾糾紛，尤其是經常需要在現場開展工作，進行面對面的互動交流，當場採取某些措施。基層治理既置身社會問題的現場，比較了解實際情況，但又處於治理體系的底層，缺乏相關的資源和能力，因而經常出現的問題就是，「看得見的管不著，管得著的看不見」，有權力解決問題的人沒有來解決問題，而看得到問題的人則沒有解決問題的能力。所謂「巧婦難為無米之炊」，基層治理明明面臨著很多棘手的問題，許多問題也迫切需要解決，但也只能是心有餘而力不足，從而放任自流，拖延不決。這些問題內在地提出了治理重心下移的要求。
正如大會所強調的，抓好基層治理是全市上下的共同責任，各級政府及其職能部門都要心為基層想，勁朝基層使，人往基層走，把管理和服務的重心下移到基層，把更多的治理資源配置到基層單位，使基層有能力和有辦法就地解決問題，做到「小事不出網格，大事不出社區」，切實打造更多「家門口」的優質服務品牌，降低公共服務的成本。這是提升基層治理可行性的必然要求，也是提高公共服務效率的必由之路。各地推行的改革和創新，不管是「接訴即辦」改革，還是「城管下沉」改革，以及破解形式主義的問題，都體現了基層治理重心下移的趨勢，即為基層放權、減負和賦能，真正讓基層成為攻堅克難的堅強堡壘，精準而有效地解決各種挑戰和難題。當然，這其中也存在阻礙治理重心下移的因素，基層幹部也可能接不住相關的權力和資源，權力下沉後也可能導致權力的濫用。
尋找打造治理合力的方法
長期以來，基層治理都存在「九龍治水」的困境，面臨著治理資源分散、數據信息難以整合、問題識別手段單一、問題發現不及時、處置應對合力不強以及相互之間掣肘等治理難題，相應的，各種聯合執法和聯勤聯動機制應運而生，破解碎片化治理的難題。實際上，社會矛盾糾紛非常多，相關的機構和部門也非常多，但不僅個別的部門不能解決問題，甚至多個部門也未必能解決問題，甚至是，更多的部門反而增加了協調的成本，帶來更多的制度摩擦，意味著更大的治理障礙。現實的問題擺在哪裡，每個部門都有某些與問題相關的職權，但卻又沒有完全解決問題的權能，還缺乏組織協同共治的途徑和方法，以至於許多問題被漫無休止地拖延和推諉，既耗費精力，又浪費資源。
下面一根針，上面千條線，社會問題是系統性和整體性的，而基層治理通常是分層級和分部門的，最後必然形成了廣泛的錯位難題。就此而言，基層治理尤其需要以具體的事務為中心，聚焦困擾人民群眾的棘手問題，推動各方面力量的協同共治，切實提高問題解決的效率。正如當前「高效辦好一件事」和「高效處置一件事」等改革實踐所表明，基層治理現代化需要開發數位技術的應用場景，建構卓有成效的治理機制，以集中和整合治理資源，多維度打造治理合力。值得指出的是，現代信息技術的深入應用，推動了政府數據的共建共享，還可以打破部門之間的壁壘，建構簡約而流暢的處置鏈條，不僅連結和整合了分散的治理資源，也形成了連貫而可控的管理閉環，提升了治理效能。
推動社會多元力量的參與
人民城市人民建，人民城市為人民，良好的治理必須是開放參與的治理，而基層治理又是人民群眾能夠參與得了的地方。這就需要堅持發展全過程人民民主，開闢和暢通社會參與的渠道，推動社會力量參與到基層治理過程中來。不管是市場的力量，還是社會的力量，都具有各自的優勢和潛能，在基層治理過程中發揮著不可替代的作用。面對日益多元化和差異化的社會，大包大攬的做法註定是會失靈的，任何單邊化的行動也是行不通的，而理想的辦法就是堅持發揚民主精神，開闢社會參與的通道，比如發展多樣化的協商議事機制，促進相互之間的良性互動，通過協商對話來謀求問題的解決，提高基層治理的共識性水平，最終提高人民群眾的獲得感、歸屬感和幸福感。
基層社會從來不是世外桃源，不僅需要快捷舒心的優質服務，也需要令行禁止的有效管理。社會固然包含大量可以妥協或通融的事務，但也存在許多需要管控的難題，對於那些惡意為之的、不講道理的甚至違法的問題，尤其是需要雷厲風行的嚴格執法。此外，有事好商量，有事能商量，尋找最大公約數，說起來容易做起來難，這不僅需要開發良好的協商技術規則，更需要在操練中提升參與者的民主素養。實際上，基層協商治理也還存在程序流程不規範、協商內容不充分以及協商結果難應用等問題。協商共治固然代表了參與式民主的理想，也具有廣泛的群眾基礎，但基層治理也需要避免曠日持久的消耗戰，致力於快刀斬亂麻地高效解決問題。這就需要基層幹部積極行動起來，既要有責任心，更要有擔當，聚精會神投入基層治理中去，夯實好良政善治的底座。（作者系上海交通大學中國城市治理研究院院長助理、教授、博士生導師）
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