縣域城市發展思路（縣城城市化的三級中心與更多期待）

2023-07-02 10:10:10

【編者按】

虎年春節到來之際，國發〔2022〕2號文件印發。這是時隔十年，國務院第二次專門發文支持貴州發展，這在貴州從來沒有過。再次將一省發展納入國家發展戰略，也為貴州新的「黃金十年」奠定了良好的基礎。

十年前的國發〔2012〕2號文件提出，支持貴州以加速發展、加快轉型、推動跨越為主基調，大力實施工業強省和城鎮化帶動戰略，進一步促進貴州經濟社會又好又快發展。

十年間，貴州徹底撕掉千百年來的絕對貧困標籤，同步全面建成小康社會，創造了經濟社會發展趕超進位的「黃金十年」。城鎮化建設，成為多彩貴州亮眼的一道風景。

十年間，貴州的城鎮化發生了什麼？多彩貴州網推出系列報導【山地上的城鎮化】，以饗讀者。

據國家發改委城市和小城鎮改革發展中心統計顯示，作為縣域經濟核心的縣城及縣級市城區GDP佔全國GDP的近1/4。縣城和縣級市城區常住人口佔全國城鎮常住人口的近30%。

國家發改委於2020年5月下發的通知提出「加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作」，再次強調了縣城在推進新型城鎮化中的位置和作用。

2021年，貴州省委、省政府《關於加快推進以人為核心的新型城鎮化的意見》(以下簡稱《意見》)明確提出的2025年「全省城區新增人口突破『3個100萬』」目標，就包括縣城新增城區常住人口100萬以上。

縣城是推進工業化城鎮化的重要空間、城鎮體系的重要一環、城鄉融合發展的關鍵紐帶。縣城的城市化，成為中國城市化進程中的關鍵環節。

貴州的縣城城市化，跟其他地區一樣呈現出「向心生長」的特點。但貴州的向心，「心」有三個層級：一是向著以貴陽、遵義為重點的核心增長極生長，典型的就是「融貴陽」現象；二是向著以畢節、六盤水、興義、安順、凱裡、銅仁、都勻等區域中心城市為重點的區域增長極發展，典型的就是「撤縣設區」；三是縣城本身成長為支點，聯動大中小城市與小城鎮協調發展，突出地表現為「撤縣設市」與支點城市建設，這一類最為普遍。

惠水縣城夜景。惠水縣委宣傳部供圖

「融貴陽」：向著核心增長極生長

「融貴陽」現象的出現，既是貴州「強省會」戰略、行政手段推動的直接結果，也是黔中城市群建設、貴陽貴安及其周邊縣市區城鎮化的客觀需要與發展選擇。

2021年4月11日，貴州省委省政府《關於支持實施「強省會」五年行動若干政策措施的意見》出臺，明確實施「強省會」戰略，推進貴陽—貴安—安順—黔南經濟區統一規劃、統一政策、統一項目、統一管理。

此後第3天，貴陽貴安「強省會」五年行動誓師大會，提出「構建現代化綜合交通體系，實施系列路網改造完善加密工程，加快推進貴陽環城高速西南段外擴等項目」「建成軌道交通3號線(一期)、S1線(一期)、有軌電車示範線、烏當(羊昌)至長順高速公路，市域快速鐵路實現公交化運行」。

2022年初，《貴陽—貴安—安順都市圈發展規劃》印發，「十四五」期間的貴陽—貴安—安順都市圈，同城化的內生發展動力將進一步增強，常住人口將達到1090萬左右，常住人口城鎮化率也將達到75%左右。

對接「強省會」、融入貴陽，近年來貴陽貴安周邊縣(市、區)一直就措施頻頻，尤以安順的平壩，黔南的龍裡、惠水為顯。

平壩區自不用多說，自國家級新區貴安新區設立伊始，馬場鎮、高峰鎮就屬於貴安新區的直管區，鼓樓、安平、天龍、夏雲、羊昌等7個街道(鄉、鎮)納入貴安新區的規劃控制面積之內，城市規劃、基礎設施建設、居民生活等，其與貴陽貴安的融合之快、之深、之廣可想而知。

惠水縣則大力實施「六網會戰」，建設貴陽都市圈南部陸路重要交通樞紐；利用北部毗鄰貴陽貴安的優勢，統籌漣江河、貴惠大道沿線生態優勢資源，自南向北打造綜合功能發展區及康養旅遊度假區；規劃建設居家養老小鎮，打造環貴陽30分鐘養老服務經濟。

龍裡縣加速融入省會發展，城鎮內涵不斷擴容。緊扣環貴陽城鎮經濟帶、雙龍航空港經濟區，開通龍裡至貴陽市4條公交專線；貴龍城市經濟帶快速崛起，40餘個項目建成投運；龍溪大道直達花溪，龍溪先導區形成「三橫三縱」的交通路網骨架；城鎮建成區面積達46平方公裡，常住人口城鎮化率達54.14%。

長順縣也提出融貴陽(貴安)的總體思路，謀劃了一批快速連接幹道，將打造融貴陽貴安產業新城、科教新城和貴陽貴安新能源供應基地等。到2025年，長順常住人口城鎮化率將達到55%以上。

貴陽、貴安、安順、黔南一體聯動協同發展的新型城鎮化格局加快形成，貴州「建設以貴陽貴安為核心、以修文-烏當-貴定-龍裡-惠水-長順-平壩-清鎮-修文高速公路環線為支撐的城市經濟圈和黔中城市群」的目標正在穩步推進。

水城區雙水城區城鎮化建設一貌六盤水市委宣傳部供圖

融市州：向著區域增長極生長

「撤縣設區」比較能代表貴州縣城城市化的第二種情況：融市州，向著以區域城市為中心的區域增長極生長。

撤縣設區，為非農產業和農業轉移人口的空間聚集提供了有效載體，對新時代推進城鎮化高質量發展有著重要的戰略意義。它意味著經濟總量的躍升，意味著與主城區融合的進一步加深，既能調動縣一級的發展動力，又能擴大地級市的發展腹地，提高地級市的發展潛力。

比如，平壩、水城等地，撤縣設區就把城區的城鎮化水平大大地往前推了一把。

相關數據顯示，近五年來，平壩實現了撤縣設區和城鄉統籌協調發展的歷史性跨越。「一核兩翼」城市發展格局基本形成，滬昆高鐵平壩南站等重點配套設施建成投用，機場大道、平黎大道等一批骨幹道路建成通車；夏雲、天龍、樂平等省市級示範小城鎮，楊柳灣、長龍潭、高煙坡等一批溼地公園和城市山體公園逐步建成；城鄉公共服務水平得到穩步提升，二甲醫院增至4家，普惠性幼兒園覆蓋率達90.14%。

水城區的城鎮化建設也見了「真章」。國土空間總體規劃得到進一步優化，城市承載能力不斷拓展，常住人口城鎮化率達48.6%。觀音山、老鷹山等9個老舊小區改造融入了「三線」歷史文化，150公裡縣鄉公路完成提級改造，305個5G基站和5個智慧安防小區建成，4所學校實現集中供暖，水河「城市繡帶」6公裡綠色健身步道成為群眾休閒娛樂的好去處……

新型城鎮化是人的城鎮化。在撤縣設區的過程中，交通、水利、電力等「硬」基礎不斷夯實，醫療、教育、文化等「軟」服務不斷提升。隨之而來的，則是經濟形態與社會形態的變化，是人的精神面貌的變化，是城市化進程進入到一個由內到外、由表及裡、由淺及深的立體式改變。

而在實際發展的過程中，全國範圍內撤縣設區的增長，也給有些地區帶來了「假性城市化」的問題——形態上仍然是城鄉共存的格局，產業結構仍然以第一、第二產業為主，與城市化高度相關的第三產業並未培育起來，基礎服務、公共服務還未跟上。由此帶來的行政資源、財政資源的浪費，正在逐步消解撤縣設區所帶來的正向收益。

興許是這些現象，引起了政策層面的調整。

繼2021年3月國家發改委明確提出「慎重撤縣設區」後，今年3月全國兩會上，政府工作報告明確提出「嚴控撤縣建市設區」。近日，由國家發改委下文《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》再次定調，慎重從嚴把握撤縣(市)改區。

時隔一年，撤縣改區從「慎重」「嚴控」變成「慎重從嚴」。

——傳遞一個信號，政策再次收緊，撤縣設區要降溫。

黔西市區全景晨曦黔西市委宣傳部供圖

強「三力」：把自己長成支點

2021年底，貴州省發改委發布了《貴州省縣城城鎮化補短板強弱項工作總體方案》，提出「不斷增強縣城人口承載力、內需帶動力、發展競爭力，與市(州)中心城市攜手為開創百姓富、生態美的多彩貴州新未來提供強勁動力」。

如何增強人口承載力、內需帶動力、發展競爭力？撤縣設市成為近年來各地的答案之一。

撤縣設市之所以被各地視為城市化的高效手段，一是由於其進入門檻本身就意味著城鎮化水平較高。其次，設市之後，縣級城市在行政管理範圍、行政管理權限上能得到更多的實際利益，在項目、資金和政策爭取上有更多機會，自然在新型城鎮化的推進上也更加有力。

貴州的撤縣設市，始於1992年的清鎮。此後，盤州、興仁、黔西等地也完成了這一過程，並頗見成效。

比如盤州市，在2022年政府工作報告中就說，截至2021年底，全市常住人口城鎮化率達46%，中心城區面積擴展20平方公裡、達55.7平方公裡。10條市政道路建成，中心城區公路裡程增至200餘公裡，南湖公園、西鋪河溼地公園等城市公園建成，「一心兩城四湖一溼地」城市空間布局基本成型，城市品質大幅提升。實施城市棚戶區改造2.34萬戶，建成保障性安居住房5.5萬套，公租房分配率達98.7%。

黔西市的城鄉面貌煥然一新。「四縱四橫」的城市框架基本構建，城區南移步伐加快。鳳凰山公園、翡翠湖公園、杜鵑湖公園等建成使用，「五高一鐵」交通網絡全面形成，城區面積擴容到22平方公裡，城鎮化率達50.6%。

實際上，對於更多的縣來說，還是要回歸到「補短板強弱項」的現實上來。

國家發展改革委《關於加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》曾指出，「改革開放特別是黨的十八大以來，縣城建設日新月異，但新冠肺炎疫情暴露出縣城公共衛生、人居環境、公共服務、市政設施、產業配套等方面仍存在不少短板弱項，綜合承載能力和治理能力仍然較弱，對經濟發展和農業轉移人口就近城鎮化的支撐作用不足，與滿足人民美好生活需要還有較大差距」。

國發〔2022〕2號文件裡「以人為核心的新型城鎮化」，也更多地強調「要素集聚能力」「大中小城市和小城鎮協調發展」「基本公共服務同常住人口掛鈎」「縣城綜合承載能力」等。

貴州提出，把盤州、威寧、仁懷、德江、赤水、松桃、興仁、正安、獨山、榕江10個重要區域性城市作為未來貴州新型城鎮化空間格局的支點，將加快建設。支持晴隆、普安、長順、羅甸、沿河、從江等發展空間受限的縣城向用地條件較好的地方拓展。

趨勢越來越明顯——對於大多數縣來說，無論是內生動力抑或其他，只有在城鎮化高質量發展內涵上下真功夫，在承載力、帶動力、競爭力上下狠勁、見實效，把自己長成「中心」、長成支點，縣城城市化才可能實現更多的期待。