北京城市總體規劃提出人口控制目標，其中透露了怎樣的重要信息？

2023-03-31 18:20:29

中共中央、國務院日前批覆同意了《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》。其中提出的「到2020年，常住人口規模控制在2300萬人以內，2020年以後長期穩定在這一水平」，引起了社會的廣泛關注。

2016年初，上海曾提出控制城市人口規模，明確要求「『十三五』期間上海『常住人口總量不超過2500萬』」。至此，北上廣深四座「一線」城市中，有多座城市明確劃出了「人口紅線」。如何解讀舉措背後的政策指向呢？這是否意味著，我國超大城市治理正在呈現出某種新變化？就此，解放日報•上觀新聞記者採訪了有關專家學者。

同濟大學可持續發展與新型城鎮化智庫主任諸大建回顧了上海的情況後指出，對人口規模，社會上確有多種看法。有人認為，只要城市化進程沒完成，大城市肯定會有持續的人口流入。以此為依據，就會得出大城市人口根本控制不住的結論。但如果換個角度，只看城市道路擁擠、公共服務緊缺、環境狀況變差等，就會覺得，大城市的人口太多了，要少點再少點。這些不同的看法，今天或許還會有。但是，研究政策、制定政策，不能只從單一角度看問題，而應從動態的平衡的可持續的發展角度來分析和研究，要把人口承載能力與公共服務、基礎設施、資源環境結合起來看，在經濟、社會、環境、治理諸方面找到平衡點。

諸大建認為，設置人口規模底線不應被理解為排斥外來人口，實際上，這也是城市要更好地服務人的一種承諾。守住「底線」，目的是以守為攻倒逼轉型。就人口規模底線而言：一是推動城市公共服務供給能力的提升，不管人口規模是多少，都要給每個人提供基本的公共服務，這就要求繼續把公共服務、資源環境、基礎設施等搞上去；二是推動城市發展從依賴勞動力數量向依賴勞動力的人力資本轉移；三是推動城市空間結構的合理布局，加快從單中心城市向多中心城市空間結構的調整，形成一個以中心城為中心、沿著主要的交通廊道周邊發育多個有吸引力的二級中心的大都市空間結構。此次北京的規劃中明確提出，「要深入推進京津冀協同發展」，「發揮北京的輻射帶動作用，打造以首都為核心的世界級城市群」。這意味著，北京對常住人口規模的控制是在打造世界級城市群的框架下開展的，是通過中心-副中心的空間布局和城市協調發展的邏輯聯繫在一起的。這給大城市人口的有序疏導和轉移提供了新的空間。

上海社科院城市與人口發展研究所人口發展與公共政策研究室主任楊昕則從國家戰略背景視角進行了分析：黨的十八屆三中全會明確提出，要「嚴格控制特大城市人口規模」。2014年國務院印發《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》，其中也明確提出「嚴格控制特大城市人口規模」。所以，上海也好、北京也好，控制常住人口規模，很大程度上是從這個角度出發的，是對國家戰略決策的貫徹落實。此外，近些年，我國北上廣深幾座「一線」城市人口增速非常快。如果公共資源供給能力不能及時跟上，就容易出現「大城市病」，如交通擁堵、環境惡化、公共服務供給不足等。因此，制定城市發展的「紅線」，也是從治理「大城市病」的角度考慮的，是從環境承載力和社會承載力的角度來考慮的。而特大城市的人口調控將是控總量和調結構雙管齊下，通過城市非核心功能疏解、產業結構升級等手段來實現。

此外，對規劃的關注，不能只停留在人口管控上。北京不僅僅提出了人口紅線，還提出了生態控制線、城市開發邊界另外兩條紅線。上海則是提出了人口規模、建設用地總量、生態環境、城市安全「四條底線」。楊昕表示，要結合這些方面共同來看我國城市發展理念的轉變。過去，我們通常把經濟發展看作是頭等大事，GDP在城市發展的評價中佔據非常重要的位置。但與此同時，人們逐漸發現，在一些大城市中，雖然發展速度非常快，可大家對生活質量的滿意度並不是很高，形成了城市繁榮程度和城市宜居程度的落差。這些新的城市發展規劃背後，折射出的是從更強調GDP到更強調經濟發展和生活質量平衡的轉變，是對城市發展更全面的理解。