十八座城市名稱（我國究竟有多少座城市）

2023-07-06 08:25:27

中國究竟有多少個城市？據《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》所附根據第六次全國人口普查數據整理的《城市（鎮）數量和規模變化的情況》表，2010年我國城市為658個。但國家民政部區劃地名司主辦的中國行政區劃網公布的《中華人民共和國行政區劃統計表（截至2011年12月31日）》，這個數字是657個，而民政部所發布統計數據的截止時間較晚，應更可取。（本文作者註：本文寫於2014年12月，截止2021年2月為664座城市）

那麼，657個城市是如何統計的呢？根據《中華人民共和國行政區劃統計表》，657來自於4個直轄市 284個地級市 369個縣級市。這就是說，所謂城市，就是「設市城市」；在當今中國，行政區劃的名稱上不帶「市」字的地方，就不能稱為城市，縣、旗不是城市，州、盟也不是（州、盟首府通常是一個縣級市）。按照城鄉二元體制，其他地方都是農村。

很明顯，這種由國家民政部區劃地名司按行政區劃及其相關行政層級設定的城市統計口徑，與事實、與人們的感受十分不同。並且國家新型城鎮化規劃第三十一章也已經提出要「規範統計口徑、統計標準和統計制度方法」。隨著我國新型城鎮化規劃的制定實施和戶籍制度改革的推進，確立對「城市」、「城鎮」的正確認識和定位，對於促進我國新型城鎮化健康發展具有重要意義。

一、現階段我國城市統計口徑的問題

（一）不能真實反映城市發展的實際情況。2011年5月第六次全國人口普查之後，有媒體根據人口規模排列出我國城市人口最多的城市，第1名重慶，人口2885萬，第7名保定市為1119萬，第11名南陽市為1026萬，第13名臨沂市為1004萬，根據人口數量都稱之為特大城市。實際上，根據重慶市2013年統計公報當年年末作為行政區劃的重慶市常住人口3016.55萬人，其中，城鎮人口1391.02萬人。按照保定市2014年統計公報，全市當年年末常住人口為1029.5萬人，其中，城鎮人口為454.6萬人。不僅特大城市有這樣的問題，其他行政區劃都有以總人口數冠名為大、中、小城市的問題。

（二）人為把城市分成三六九等。由原有計劃經濟體制所安排，我國城鄉社會的一個顯著特徵，是按照行政級別高低建立了從特大城市到大城市、到中小城市、到小城鎮再到農村區域的金字塔型人類居住區體系。在城市部分，現階段我國的「市」有直轄市、副省級市、省轄市、地級市、縣級市。最近一些年，浙江省試驗設立了「鎮級市」（2010年起）。在此基礎上，2014年7月5日，國家發展改革委、中央編辦等11個部門聯合印發了《關於開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知》，要求「建立行政創新和行政成本降低的設市模式，選擇鎮區人口10萬以上的建制鎮開展新型設市模式試點工作」，正式開始了大鎮設市的試點。2012年5月8日，「河南省濮陽縣慶祖鎮西辛莊市（籌）」自行掛牌成立，「村級市」開始出現。以這樣的標準來劃分，很可能出現「xx市（直轄市）xx市（副省級城市或地級市）xx市（縣級市）xx市（鎮級市）xx市（村級市）」。同樣可以稱為「市」的事實表明，作為城市它們在實質上是平等的，而以行政級別來劃分城市，導致「城市」的外延十分混亂。如果對中國特色的行政體制不熟悉，面對這麼多「市」，特別是，如果五級「市長」聚齊了，人們會被他們之間的區別是什麼搞得暈頭轉向。

最重要的是，在原有計劃體制下，不同行政級別的城市掌控著數量質量不同的資源，從而人為加大了特大城市資源的集中度和人口吸附能力，而形成了「城市病」，同時也人為降低了其他城市特別是中小城市的地位作用，使其難以平等地發揮城市功能。進而，這一體制帶來了我國社會結構的不平衡，造成了資源由農村區域、中小城市區域向特大城市、大城市的單向流動，造成了區域經濟社會發展的不平衡和城鄉社會的不和諧，形成了社會結構、社會管理體制對經濟社會發展的阻礙和束縛。

（三）按照行政級別賦予城市不同待遇，不利於城市相對均衡發展。根據我國《立法法》第六十三條規定，只有省、自治區、直轄市和「較大的市」的人民代表大會及其常務委員會才可以根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相牴觸的前提下制定地方性法規。「較大的市」是《立法法》規定的一個法律概念，是指除直轄市以外有立法權的城市，包括省會城市、特區城市和國務院特批的設區城市。國務院批准的「較大的市」目前有49個，其中省會城市27個、特區城市4個以及國務院先後4次批准的18個城市，具體為：1984年10月批准的唐山、大同、包頭、大連、鞍山、撫順、吉林、齊齊哈爾、青島、無錫、淮南、洛陽、重慶共13個市（重慶於1997年3月升格為直轄市）；1988年3月批准的寧波市；1992年7月批准的淄博、邯鄲、本溪市；1993年4月批准的蘇州、徐州市。據報導，2014年8月25日，根據中共十八屆三中全會「逐步增加中國有地方立法權的較大的市數量」的要求，十二屆全國人大常委會第十次會議審議《立法法》修訂草案，擬將地方立法權擴至全國282個設區的市，除省會市、經濟特區所在地的市及國務院批准的較大的市外，其他設區的市均享有較大的市地方立法權，可以就城市建設、市容衛生、環境保護等城市管理方面的事項制定地方性法規。儘管國家賦予不同行政級別的城市以不同待遇，一定程度上有利於加強中央對地方的控制，但可能並不有利於城市及相關地方發揮自身優勢、形成區域發展特色，也不利於發展地方和基層民主，不利於調動各地政府發揮自身積極性、更好地為本地民眾服務。

以行政級別賦予城市不同待遇也導致一些地方政府片面追求城市的級別。據報導，在十八屆三中全會決定中提出「對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市」之前，全國至少有138個縣（地區、盟）提出了撤縣改市的「設想」，一些縣級人大代表、政協委員就此提出了關於本縣撤縣改市的建議案和提案。為什麼要撤縣改市呢？這是因為，按照有關規定，縣改為市以後，可以得到上級較高稅收返還比例、增加城市維護建設稅等收入；縣級市主要領導往往高配或得到更多的提拔機會；可以得到更多上級分配的建設用地指標、工業項目、水資源佔用量等。既然對縣級市實行優惠政策，縣級政權機關領導人當然要爭取這些利益。然而，儘管這些優惠政策可能也有利於地方發展，但片面追求城市的行政級別也會進一步強化領導幹部的計劃經濟觀念和「片面發展觀」，也可能給一些地方增加濫佔耕地作為建設用地提供藉口，人為增加實行最嚴格耕地保護制度的難度，也可能給中央政府有關部門提供更多尋租機會。

（四）以行政級別統計城市、城鎮，強化了城鄉二元體制。現行城鄉統計口徑也是我國城鄉二元體制的組成部分和重要基礎，是城鄉二元體制下政府決策的重要依據。我國城鄉二元體制的基本特徵是通過中國特色的戶籍制度在城市和農村實行不同管理體制，而且由於政權機關全部設在城市、城市掌控著絕大多數經濟社會發展資源，加上城市內部實行金字塔領導體制，地方基層政權機關的領導者由上級領導機關任命，並且農村人口在國家事務乃至本地事務上都缺乏話語權，因而地方和基層政權機關的職責主要是服務和服從於上級領導機關，為國家利益服務、為城市向農村攫取資源，而不是為本地特別是農村居民服務、為農村居民爭取利益。於是，農村區域被迫不斷地向城市輸送資源，帶來了城鄉社會日益分化、城鄉差距不斷加大，形成了「城市像歐洲、農村像非洲」的中國特色城鄉社會格局。

行政化的城市、城鎮統計口徑強化了官員考核制度的不合理。以現行統計口徑為基礎考核行政官員的政績，雖然也加強了不同地方官員的競爭性，但過度強調城市、城鎮與行政區劃的關聯，也強化了行政區劃之間畫地為牢、壁壘森嚴的封閉性，極大地削弱了城市對不同行政區劃的周邊區域應有的輻射帶動、互補共享功能。比如北京市周邊的河北省農村和城市地區，可以和應該分享的許多資源都很難分享，人為形成了京津冀一體化協同發展的障礙。進而也引導了不同地方的盲目競爭、重複建設，甚至競相破壞生態、環境、資源，帶來了經濟社會發展的失衡和經濟社會結構性矛盾，造成了不同地方之間的不合作、不協調、不和諧。同時，以行政化統計口徑的考核也導致了考核的不公平性。不同區域的區位、基礎條件不一樣，但考核依據和內容一樣，導致欠發達地區的官員被普遍認為能力水平不如發達地區，而事實並不盡然。很明顯，以行政化的城市、城鎮統計口徑為基礎的官員考核制度，不能夠引導不同地方的領導機關遵循經濟規律實行科學發展、遵循自然規律實行可持續發展、遵循社會規律實行包容性發展，不改變已經不行了。

二、重點鎮名單的涵義

2014年7月21日，國家住建部、發展改革委等7部門發布《關於公布全國重點鎮名單的通知》（以下簡稱《通知》），稱決定將北京市門頭溝區潭柘寺鎮等3675個鎮列為全國重點鎮並予以公布，原2004年公布的全國重點鎮名單同時廢止。作為推進新型城鎮化的一個舉措，這個重點鎮名單的公布引起了媒體的普遍關注。

《通知》所列重點鎮，有一點十分引人注目，這就是有的「重點鎮」早已經成為頗具規模的城市。比如浙江溫州的柳市鎮，據中國柳市網「柳市簡介」介紹，該鎮戶籍人口21.5萬、外來人員24萬多（未註明年份，根據上下文推測為2011年）；浙江瑞安的塘下鎮，據「中國·塘下」網「文明塘下」介紹，根據瑞安市人口六普數據，2011年塘下鎮常駐人口34萬（未提供戶籍人口數，文中提及2007年外來人口為11.03萬人）；浙江溫州的龍港鎮，據龍港政務網「龍港概況」介紹，2011年該鎮總人口達50萬，等等。按照聯合國以2萬人作為定義城市人口下限、10萬人作為劃定大城市下限的統計口徑，這些鎮都已經達到大城市的標準，為什麼還只是「重點鎮」呢？

當然，對於7部委重點鎮名單來說，一部分重點鎮能不能稱為城市並不是重點，重點在於，這樣來推進的城鎮化，是不是真的是「新型」城鎮化。此次7部委《通知》不僅在確認誰是重點鎮的問題上顯示了計劃經濟體制的「硬度」，《通知》仍然要求各地各有關部門「在政策、土地及項目安排上對全國重點鎮建設發展予以扶持」，顯示了其計劃經濟舊思維的「強度」，而沒有顯示出新型城鎮化應有的「新」來。

（一）「在政策、土地及項目安排上予以扶持」，一定程度上還是推動工業項目在小城鎮遍地開花的思路。儘管在現代社會城市化和工業化是緊密相連的，但從發達國家小城鎮建設的經驗來看，並非小城鎮都可以以工業作為產業基礎的。就是說，我國並非所有這些重點鎮都要以成為工業城市為其發展前途。儘管《通知》這裡沒有明說「項目安排」就是工業項目，但人們習慣上會把它理解為主要是工業項目。雖然作為小城鎮而且是重點鎮也可以為國家工業化最終完成貢獻力量，也必然有許多重點鎮確實會成為工業城市（名單中有一部分已經是），但既然是小城鎮，它不可能具有城市特別是大城市、特大城市那樣的競爭力，從最近一些年欠發達地區招商引資工作的教訓來看，如果著眼於發展工業、以工業產業來支撐小城鎮發展，許多重點鎮更多只能引進那些在大城市無法容身，破壞環境、生態和資源的項目，要是這些項目安排在政策、土地供應方面給予扶持，就很可能對一大批重點鎮和毗連農村地區帶來傷害。從產業布局和中小城市、小城鎮協調發展的需要來看，並不是所有重點鎮都必須以工業產業來支撐，而以其他產業支撐不僅必要也完全可能，比如養老、教育、醫療、文化等等產業和社會事業，一些小城市可以僅僅是大學城、康養城、娛樂城、金融城等。因此，應當明確強調引導重點鎮發展適合本地實際情況的產業，尤其是應當明確強調引導公共服務和社會建設資源向重點鎮流動，而不應當含糊其辭地講項目安排上的扶持，從而讓新型城鎮化條件下的重點鎮發展有可能重蹈盲目發展工業、破壞環境生態資源的覆轍。

（二）「在政策、土地及項目安排上予以扶持」，仍然是賦予特權（特別是與行政級別相應的特權）來促進城鎮發展的思路。固然重點鎮的發展需要上級領導機關的重視和「扶持」，但不應當仍然以建立特區式的、高配領導者行政級別的思路來推進重點鎮建設。所謂「政策……上予以扶持」，應當是典型的計劃經濟體制下的政府主導，是新型城鎮化所必須摒棄的思維。儘管筆者並不贊同一些學者專家一概否定「政府主導」一詞，但計劃經濟體制式的政府主導確實到了非拋棄不可的時候了。事實上，即使是最發達的市場經濟，也不可能沒有政府主導，問題在於，政府主導不應當是給予一部分地區、一部分人特權，而應當是建立平等競爭的秩序；不應當是政府包辦，而是要做好規劃、讓社會來實施；不應當是政府少數官員在辦公室裡摸腦袋決定，而是要以科學和民主的方式制定規劃，統籌兼顧各方面利益訴求，實現資源相對均衡布局；不應當是換一任領導就換一次規劃，而要使規划具有剛性，形成為法律性文件。所謂「扶持」，不應當是上級領導機關對重點鎮的恩賜、賞賜，而應當是政府推動經濟社會發展資源相對均衡布局所帶來的資源流動。資源均衡布局、城市農村統籌協調發展，是小城市、小城鎮和農村區域發展的需要，也是大城市健康發展、治療特大城市城市病的需要。計劃經濟體制下的城市化，是掌權者把資源聚集在自己周圍，削弱了小城市、小城鎮和農村區域的發展條件，看上去是大城市、特大城市得到了好處，其實，像北上廣深這樣的城市資源過度集中之後儘管也得到了很多特權帶來的好處，但也降低了生活質量、提升了生活成本，就像許多人大吃大喝之後並沒有得到健康只是得了高血壓、高血脂一樣。當然，把一部分資源從特大城市疏散到中小城市、小城鎮、農村去，並不應當像計劃經濟時代那樣以權力去剝奪一部分人的利益，而應當以利益引導的方式來加以推進。比如說北京大學，如果它要擴大規模、加快外延發展，在北京市內找地方不僅很難，成本也非常高，但假如由政府牽線搭橋，找到一個重點鎮，在那個鎮裡建一個北京大學分校區，不僅成本很低，更可以促進小城鎮的發展，政府對教育的投入也會更有效益。政府主導的新型城鎮化應當是這樣一種資源向小城鎮和農村區域的流動和重新組合，而不應當是其他。

（三）「在政策、土地及項目安排上予以扶持」，仍然是強化上級對地方基層幹預乃至控制的思路。上級領導機關以行政手段提供資源來促進重點鎮發展，有利於強化上級政權機關對重點鎮地區的控制力，但十分不利於培育重點鎮發展的自主性和創造力。計劃經濟體制最大弊端之一就是壓抑地方基層的主動性和創造力，而其壓抑地方和基層的一個重要手段和方式，就是「扶持」。同時，這樣的「扶持」也有可能引發以重點鎮為主體的新一輪「跑部錢進」運動。既然掌權者仍然要把資源抓在自己手裡以便於「扶持」別人，那麼重點鎮的領導幹部還能怎麼辦呢？同時，該通知還宣布有關部委要「建立全國重點鎮動態調整機制」，非重點鎮的領導幹部也得積極爭取進入重點鎮名單，向7部委跑去。

重點鎮處於我國城市、城鎮體系的末端，是我國城市行政管理體制中的一個部分。重點鎮名單體現了7部委推進城鎮化指導思想上的問題，體現了其「城市觀」、「城鎮觀」的局限性。而要改變這些認識問題，落實到實際工作中，一個關鍵和基礎性的舉措在於改變以行政區劃和相應行政級別作為統計口徑的城市、城鎮統計方式及統計制度。

三、應從推進國家治理體系現代化的角度去設計城市、城鎮統計口徑

城市、城鎮的概念、定位及其表述的問題，實質上是國家治理體系的設計問題，應當從完善國家治理結構的戰略高度來加以改革。

城鎮化將讓越來越多的人口進入市、鎮，農村人口會較大規模地縮減，必將給我國社會政治關係帶來改變。第一，是中央和地方關係的改變。未來國家縱向治理體系即中央和地方、基層關係如何設計，國家、省級地方、縣級地方是什麼關係，國家和城市、農村是什麼關係，這是一個很大的問題。在存在著根深蒂固的大一統國家觀念的中國，如何在不改變單一制國家結構的基礎上實現中央對地方、對城市和農村的領導，這需要在實踐中不斷探索逐步形成新的制度。或許人們很難先驗地預設未來中國縱向治理體系模式，很難想像我們可以照搬其他國家的治理模式，最終形成鄧小平在1992年南方談話中所期待的「一整套更加成熟、更加定型的制度」，人們並不能夠指望國家的頂層設計來決定，而將取決於在地方和基層政治能力養成和提升的基礎上中央和地方的博弈和協商。

第二，城市、城鎮和農村區域各自內部關係的改變。在全面深化改革以使市場在資源配置中起決定性作用的今天和未來，一是市場經濟的發展必然要求減少中央對地方的強制乃至控制，允許並且保障地方特別是中小城市的自主性甚至相對獨立性，二是當新型城鎮化使計劃經濟體制下形成的過度集中在特大城市、大城市的資源向中小城市和農村區域流動以後，今天貶義的地方保護主義將轉變為褒義的地方主體主義，形成在保持中央對地方有效控制的基礎上地方的自主發展和充沛活力。三是，在現代化建設達到一定發展階段，當城市和農村地方都成為區域內平等和相對獨立的經濟社會發展極，將會形成一種「扁平化」的社會結構。因而在未來地方橫向治理結構的設計上，應當推動城市、城鎮和農村區域實行自治，建立完善基層群眾自治制度。這與十八大報告「完善基層民主制度，在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督」的要求是一致的。未來城鄉社會普遍實行地方基層群眾自治制度，不僅是城鄉社會充滿生機活力的前提，也必將是中國特色社會主義國家長治久安的基礎。

因此，城市、城鎮統計口徑應去行政化。就現實而言，為了推進國家治理體系和治理能力現代化，人們應當順應城鄉社會結構「扁平化」的發展趨勢，朝著打破城市行政等級化格局的方向作出努力，使新型城鎮化健康發展。

（一）撇開行政區劃、行政級別，主要根據城市和鄉村居民居住區常住人口規模進行統計。按照《國務院關於進一步推進戶籍制度改革的意見》，我國將取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的其他戶口類型，統一登記為居民戶口。按照即將建立的居住證制度，城市、城鎮、鄉村人口必須要按常住人口進行統計，如我國常住城鎮人口達到2萬至5萬的小城鎮、5萬至50萬的小城市、50至100萬人口的中等城市、100至500萬的大城市、500萬以上的特大城市有多少（這樣來統計，我國的城市將遠超過657個）。農村區域可以統計常住人口4000到2萬的農村居民聚居區、4000人口以下的行政村、幾十幾百人的自然村有多少。同時，根據制定經濟社會發展各種規劃的需要，可以按照各方面指標進行統計。

以常住人口來統計城市鄉村，不僅是在新的居民登記制度下政府為居民提供公共服務的必然要求，事實上也是取消戶籍制度以後城鄉社會治理的必要條件，尤其是發展基層群眾自治制度的基礎性前提。常住人口常住一個地方，就應該成為那個地方政府的選民。參與居住地的社會政治生活不僅是他們應有的民主權利，也是他們融入當地社會的前提條件。過去是戶籍制度阻礙了常住人口參與居住地的社會政治生活，現在人們已經沒有理由阻止一個人參與自己生存空間內的社會政治生活了。迄今為止，許多農村常常不得不花費很大成本讓農民工回農村老家參加村民選舉，而且選舉之後他們再回到城市打工，並不能參與本村的公共生活，參與選舉沒有什麼意義，村民自治事實上也幾乎與他們無關。可以說，以常住人口統計人口，是推進國家治理體系和治理能力現代化重要條件。

（二）將城市和行政區劃區別開來進行統計。以河北省保定市為例，稱「保定」，即可指作為城市的保定，統計保定這座城市「市區」常住人口等數據；如果說「保定市」，即可指作為行政區劃的保定「市域」，統計保定市行政區劃內的數據。縣城也應當如此，比如江蘇省響水縣，作為「縣城」來統計就稱「響水」，作為「縣域」來統計就稱之為「響水縣」。

（三）儘量壓縮縣改市的規模，取消鎮級市的試點。十八屆三中全會決定和國家新型城鎮化規劃作出了「完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市」的規定，「十三五」規劃綱要也有「完善設市設區標準，符合條件的縣和特大鎮可有序改市」的要求。對此，本文認為，應當儘可能對撤縣改市的嚴格審批，除非十分必要，一般不應當批准撤縣改市的申請。最重要的是，改革應當以取消所有特權為指向，而不應當在同樣的城市中、在同一行政層級中製造出越來越多的各種各樣的特權來。

（四）根據「工業反哺農業、城市支持農村」和「多予少取放活」的方針政策，賦予行政區劃內含有農村區域的縣以應有的優惠政策。應當以向縣傾斜的政策，引導一部分已經改為縣級市恢復縣的稱謂，其餘的縣級市有的可改為目前的地級市的市轄區，有的可改為省轄市。並且應當取消一些地方「鎮級市」、「村級市」的改革「試點」。就小城鎮建設來說，也並不需要「重點鎮」這樣的概念及其統計，也應當儘快取消。省、市、縣、鄉鎮、村，應當僅僅是不同區域的名稱，區域之間應當享有平等的權利。當然，在現階段，由於我國計劃經濟體製造成了區域和城鄉之間的發展不平衡，目前應當以補償性的優惠政策給予欠發達地區和農村地區以照顧，直到地區間相對均衡發展。農村的問題還有特殊性，應當長期賦予縣級地方以特殊優惠待遇。一是多年來農村居民備受歧視，政府為城市居民服務遠遠多於農村居民，因此應當在農村公共服務投入方面提供多於城市，直到實現公共服務均等化為止。二是應當對作為公益性很強並且為弱質產業的農業和農業從業者給予扶持和優惠。三是，由於生態資源較多集中於農村區域，為了支持和加強生態文明建設、為全社會提供更多生態福利，國家應儘快建立健全生態文明建設補償機制。無疑，國家給予農村區域的補償和支持不是給縣級政府的，而必須是給予農村居民和農業從業者的，縣級以下地方必須加強基層群眾自治制度建設，以民主和法制來保障農民的權利。在全面深化改革中，縣級地方民主制度建設應當提速。

（四）儘快增設直轄市，逐步取消副省級市、地級市。考慮到中央政府需要加強對地方的控制力、影響力和合法性基礎建設，可較多增加中央直轄市的數量。從現實需要來看，特別是儘快在邊疆地區增設直轄市，比如新疆的喀什、和田、伊寧等等。副省級市的設立與原有計劃經濟體制有關，在實行使市場在資源配置中起決定性作用的改革以後，沒有理由為一部分城市保留這種不倫不類的行政級別。副省級市一部分可升格為直轄市，如深圳、廈門、寧波、青島、大連等，一部分作為省會城市仍作為省轄市。地級市的設立也沒有憲法依據，在普遍實行省直管縣改革以後，可將地級市全部改為省轄市，一部分地級市也可以升格為直轄市。省轄市的行政區劃原則上應不再超出其城市市區範圍，因而省轄市應當不再具有行政區劃的意義；如果能夠實行城市地方的自治，「省轄市」之「轄」也將失去上級管理下級的含義。