關於城市更新試點南京最新發布（南京城市更新試點啟示）

2023-07-11 14:20:58 1

推進城市更新行動的思路，越走越清晰。

自去年8月住建部發布「大拆大建」限令之後，城市更新開始改變粗放式的地產開發模式，慢慢走向精細化管理；同年11月，首批開展城市更新試點工作的21個城市出爐，包括北京、南京、蘇州、寧波等。

日前，南京市城鄉建設委員會、市規劃和自然資源局、市住房保障和房產局聯合發布了《南京市城市更新試點實施方案》，並對實施方案進行了解讀。

這意味著，南京市正式進入城市更新時代，即從「拆改留」過渡到「留改拆」。

樂居城更了解到，南京市目前是首批開展城市更新試點工作，最早公布具體實施方案的一個。同時，透過城市更新實施方案可以發現，與廣州、深圳、上海等城市，存在大同小異的地方。

相同的是，這些城市推進城市更新行動更加細化，將不同需要改造項目細分為不同類型，採用微改造、整合治理、全面改造等多種方式結合推進。

簡而言之，「分區、分類、分策、分序推進，有機更新」成為大部分城市統一步調。

不同的是，城市更新試點實施方案公布之時，南京推進「三舊」改造實際上有很長歷史，大部分城中村、老舊小區改造、歷史風貌建築等，已進行不同程度的改造或修繕。

進入新階段下，南京城市更新行動重新梳理了頂層設計、推進節奏，將比以往更加慢與細，呈現出「以民為本」的特點。

01-微改造與慢節奏

按照南京市推進城市更新的目標：探索富有溫度的城市更新之路。

根據試點實施方案，南京將重點聚焦玄武區、秦淮區、建鄴區、鼓樓區、棲霞區、雨花臺區，江北新區和其他各區重點單元和重點項目亦可納入試點範圍。

開展試點改造對象上，南京市主要四類，即居住類地段、生產類建築、公共類空間，以及三者組合形成的綜合類片區。

改造對象上，南京與廣州、深圳、上海等城市定義有所不同。

廣州城市風光圖

前者將公共類空間納入到開展試點範圍內，其餘則是依據生活、生產進行劃分；而後者則是在「三舊」改造基礎上進行延伸，即分為舊城鎮、舊廠房、舊村莊，公共類空間普遍不在城市更新範圍內，而納入到綜合環境治理方面。

拿南京與廣州進一步對比發現，南京公共類空間提升包括：公園、濱水等綠色空間和特色街巷，而廣州綠色空間一般是作為單獨立項工作指標，特色街巷則屬於舊街區改造升級類。

這些差異化歸類也說明，在推進城市更新道路上，每個城市都有不同的側重點和改造模式，經驗可取可借鑑，但不能原封不動的複製。

回到南京試點實施方案身上，居住類地段將統籌採取「留改拆」措施，以小西湖、荷花塘等項目為試點；生產類建築分類採取整合集聚、整體轉型、改造提升等方式，以南京老煙廠改造項目為試點；

河西南魚嘴地區規劃效果圖，以最終官方公示為準

公共類空間將豐富微更新手法，留住城市綠色「生態」本底，以省園博園、「梧桐語」小型城市客廳打造等項目為試點；綜合類片區則注重對歷史風貌或地段的保護、活化利用，完善社區基礎設施、公共服務配套，以浦口火車站歷史風貌區、頤和路等項目為試點。

在推進節奏上，南京市將分為四個階段，即方案編制、試點推進、總結提升、全面推進。

前兩個階段時間為2023年10月底前，期間將實施首批13個試點項目，包括荷花塘、浦口老火車站、虹苑新寓等，積累一批可複製、可推廣的試點經驗。

總結提升階段時間為2023年底，對試點項目進行總結，形成城市更新的「南京經驗」；在2024年1月至2025年12月，將進入全面推進階段。

南京的推進節奏，與廣州舊改分序推進相似。廣州將城市更新分為穩妥推進、繼續前期研究、轉為收儲、暫緩實施。

看完南京城市更新試點實施方案，有兩個很明顯的特點，一是以微改造為主，二是慢節奏。

除了居住類可能部分會涉及到拆遷工作外，其餘改造對象基本上都是以微改造、環境整治為主。慢節奏則是南京推進城市更新試點中，前期研究工作就長達2年時間，後2年才進入全面推進階段。

實際上，在被住建部納入試點城市之前，南京探索進入城市更新階段的準備時間，遠比我們想像中更長。

早於2020年5月，南京已經發布了《開展居住類地段城市更新的指導意見》，提出對於建築密度大、房屋質量較差等危破老舊住宅區開展更新行動。該指導意見也成為全國推廣的樣本。

總的來說，南京城市更新試點工作呈現微改造、慢節奏的特點，本質原因是與現狀密不可分。

02-南京經驗

南京城市更新工作起步時間，並不比上海、廣州、深圳等城市晚。

作為六朝古都，南京轄內有著大量的歷史風貌、歷史地段等文化資源，但這限制住了主城區開發、建設，只能向外要空間，建成區由1978年的116平方公裡膨脹至2019年的800平方公裡。

在城市空間快速發展過程中，南京形成了老城區以提升、補短為主，新城區建設從秦淮河向揚子江延展而成的多中心、擁江發展的格局。

特別是改革開放後的二三十年裡，「大拆大建」模式讓南京城市完成了蛻變。

圖源：南京發布

早前，南京規劃和自然資源局有關領導出席活動表示，從城市更新的視角，南京城市空間發展分為三個階段：2000年前為第一階段、2000~2011年期間為第二階段、2012年至今為第三階段。

第一階段是新城區建設與老城區改造同步開展，其中南湖、五塘、鎖金等居住區和燕子磯、雨花等工業基地在老城區建成。

第二階段是「老城做減法、新區做加法」，即推進新區開發與老城拆除重建，逐步從推動重建過渡到小規模、漸進式更新，以城市功能提升為主。

第三階段是進入有機更新、積極創新的新階段，實施「留改拆」城市有機更新模式，注重保護和利用歷史文化資源。

而在第二階段的11年時間裡，南京老城區的大部分城中村、危舊房被拆除重建，比如金陵石化及周邊地區、鐵心橋—西善橋片區、燕子磯地區、勝太路以北地區、下關濱江片區等。

燕子磯地區規劃圖

數據顯示，期間，南京改造老城區及其周邊178個城中村、危舊房，佔地9.17平方公裡，涉及4.46萬戶居民。

南京城市更新步伐走得很快，特別是棚戶區改造工作上。其中，2008年、2012年，南京先後開展兩輪棚改工作，實現棚戶區改造近1500萬平方米，直接受益群眾達9.7萬戶。

「十三五」期間，南京再次加大推進棚改工作，截至2020年11月，全市就完成431個棚戶區改造項目，改造房屋面積約1940萬平方米，直接受益群眾約8.5萬戶。

2019年，南京市開始開展專項突破工作，即該年9月份發布了《南京市城市危險房屋消險治理專項工作方案》，意味著「大拆大建」改造模式進入收尾期。

到了2020年，南京開始轉變過往「大拆大建」模式，探索結合城市發展、歷史文化傳承與活化利用、城市功能提升、土地節約集約利用與增效等多個要素的城市更新模式。

這時候，南京城市更新行動已有現在提倡「精細化管理」的雛形。

秦淮區石榴新村是一個典型案例。這個不具備徵收條件的城中村危舊片區，改造方式由傳統徵收拆遷向「留改拆」轉變，結合不同建築質量、風貌等要素，劃分為可拆建、市政及綠地、文物保護3個版塊推進。

思路的轉變，讓項目在2021年6月成功進入動工階段。

石榴新村，圖源：南京規劃資源

小西湖片區、頤和路片區、雨花臺區鐵心橋-西善橋地區等也是代表項目。

南京推進城市更新行動有可取地方，比如快速扭轉棚改「大拆大建」思維、因地制宜結合老危舊片區項目等。

不足地方是，南京在參與市場主體、合作參與模式、商業經營方式、資金來源與運作等方面，與上海、廣州、深圳等城市仍有一定距離。

不過，城市更新行動本身是慢周期、漸進式的過程，改造得更早不如改造得更好。