煥活城市新動能（城市煥新賦能未來）

2023-07-17 14:52:48

來源:瞭望東方周刊

廣州市恩寧路永慶坊（盧文 / 攝）

2020年5月，「上海最美書店」鍾書閣進駐永慶坊，與老西關文化「迎面相遇」，恩寧路永慶坊歷史文化街區又一次在社交平臺刷屏。作為廣州城市更新的知名樣本，永慶坊已為舊城微改造探索出一條可持續、可複製的路子。

作為全國城市更新最活躍的城市之一，從第一個完成整村改造的城中村琶洲、到萬眾矚目的獵德村、徘徊十年的冼村，再到目前297個已經獲批在建的城市更新項目，城市更新已成為廣州優化城市功能布局、活化區域經濟、改善人居環境、保護歷史文化街區、節約集約高效用地、提升城市品質和能級，老城煥發新活力的有力抓手。

今年8月，廣州市委十一屆第11次全會審議通過《廣州市關於深化城市更新工作推進高質量發展的實施意見》（以下簡稱《意見》）和《廣州市深化城市更新工作推進高質量發展工作方案》（以下簡稱《方案》），對新一輪城市更新作出重要部署，形成了「1 1 N」政策體系，提出以深化城市更新為突破口，樹立「全周期管理」意識，建立城市更新「一張圖」，以繡花功夫推進城市更新九項重點工作。

啟動「三舊」改造十年後，從讓人們記住鄉愁的永慶坊，到讓城市留下記憶的舊南海縣，再到全民參與制定微改造方案的蘭蕙園，廣州城市更新進入了新一輪提速發展期。

共同締造成常態

在越秀區中山六路，坐落著一個記載了廣州千年歷史的街區——舊南海縣社區。走在惠吉西和惠吉東兩條古街，撲面而來濃厚的嶺南文化氣息。

上世紀二三十年代，許多海外華僑歸國，在惠吉西、惠吉東，修建了中西合璧的建築群，紅牆綠瓦，花窗趟櫳。這是廣州近代集合住宅的典型代表，堪稱「最廣州」的社區。

歷史悠久，舊南海縣社區自然也遭遇到老社區的普遍問題：老年人口佔比大，小區內空間雜亂、設施陳舊；公共空間單一割裂，缺乏活動設施；樹木濃密，影響住戶採光；夜間燈光昏暗，居民出行不便。歷史風貌湮沒於雜亂街區。

2017年，六榕街舊南海縣社區成為住建部老舊小區微改造試點，2018年6月啟動，2019年8月改造完成。改造後的舊南海縣社區，一方面修舊如舊，一方面配齊現代設施，《大公報》報社舊址、陳濟棠公館，古早的咖啡館、照相館、理髮店，福字大紅燈籠……現代與傳統巧妙結合，風情萬種。

由於前期恩寧路永慶坊歷史街區奠定下的共同締造基因，自此，在廣州老舊小區微改造過程中，「公眾參與」成為必選項。

恩寧路歷史文化街區「共同締造委員會」是廣州首個歷史文化街區更新的公眾參與組織。舊南海縣社區也成立了「微改造建設委員會」，成員通過社區張貼宣傳資料、召開黨員會議、群眾座談會、派發調查問卷等形式收集居民意見建議500餘條，最終提煉為48條建議。設計師拿方案-居民提建議-設計師修改，幾輪下來，微改造定製方案出爐。

廣州市城市更新規劃研究院院長駱建雲告訴本刊記者，舊南海縣社區微改造過程中的另一特色和創新之處是將高校師生、大師的最新城市設計的理念和時尚元素融入進來。

在泮塘五約，鹽運西、三眼井等歷史文化街區內，成立了充分發揮居民自治、高校、藝術家、一流設計團隊共同參與「共同締造工作坊」，共同挖掘歷史文脈，激發藝術活力，共繪美好家園。改造完成後，湧現出一批老城區「網紅打卡點」。

廣州市越秀區舊南海縣社區內的幼兒園在微改造後的街道上開展活動（陳志強/攝）

為什麼要「政府主導」

十年城改歷程，許多廣州市民深有體會，漫步在街頭不經意就會發現，危舊小區、廢置廠房、髒亂村莊，正在一個個消失。

2019年廣州「三舊」改造共完成695億元的固定資產投資，約9000個新增公共服務設施及配套惠及全市42萬戶145萬人。

至2020年5月，海珠廣場、沙面西堤、舊南海縣、永慶坊二期（騎樓部分）、嶺南V谷、安華匯、設計之都、瀝滘村、黃陂村、紅衛村等一大批「三舊」改造項目陸續完成。

十年城市更新曆程中，政府一直在扮演主導者的角色。

2017年底，廣州入選全國老舊小區改造試點城市，同年成立市城市更新工作領導小組。由城市更新工作部門統籌，發展改革、財政、規劃等部門協同，各區政府作為第一責任主體的工作架構。按照「改造一批、謀劃一批、儲備一批」的方式，每年度安排改造項目和資金，各區政府統籌街道和職能部門具體負責實施。

「機制體制理順後，以推進項目實施為抓手，提高了項目審批效率，加強了部門聯動，多舉措破解改造過程中的難點問題，規範了決策、審批、市場管控的機制流程，使這兩年的城市更新項目得以快速、有序推進。」駱建雲說。

另一方面，政府進一步加強和規範廣州城市更新項目基礎數據調查工作，以確保在土地及建築物信息核查、規劃編制階段的數據準確性。例如，經過摸底、排查、梳理，廣州市老舊小區微改造梳理出60項要素，充分尊重百姓意願，以「菜單式」選擇改造事項，推動779個老舊小區改造，惠及160萬居民。

「政府主導」推動城市更新，合一城市更新集團董事總經理羅宇深有體會，「廣州舊改政府主導力度比其他城市更大，主張連片改造，有比較細緻的基礎數據調查作為前提。」

合一城事更新集團總經理羅宇說，「在整個項目的生命周期，政府始終承擔裁判角色，協助房企進行拆遷，先收儲再轉給企業，大大縮減了項目周期。」

舊南海縣社區項目中，市住建局牽頭，引入國企，嘗試統一改造公房及閒置私房，策劃運營社區文旅、展示類業態，探索共建模式，激活社區業態。

廣州市規劃和自然資源局副局長鄧堪強總結了廣州城市更新工作能有效推進的「秘笈」：「有頂層設計、決策機制、執行機構、協調機制，責任層層傳導到位。」

錢從哪來

城市煥新，不能簡單變成開發商的「盛宴」。除了零星的項目有開發商介入外，廣州上百個等待改造的老舊小區、歷史街區，都面臨著錢從哪來的問題。

2017年前後，廣州提出多種創新融資渠道和方式，如由越秀集團牽頭首次設立了2000億元規模的廣州城市更新基金、由城市更新協會的會長單位共同發起設立總規模達2000億「廣州城市更新暨產業轉型升級基金」等。

全面改造項目以引入市場資金為主，如海珠區琶洲村「城中村」全面改造項目中，廣州市政府就引進了央企進行運營改造。

而在微改造中，廣州鼓勵多方資金投入。有居民自籌資金模式，如天河區德欣小區提取個人住房公積金用於舊樓加裝電梯；有產權單位出資模式，如越秀區梅花路小區由產權單位投入300萬元支持改造；還有引入市場資金模式，如荔灣區永慶坊項目引入企業投入改造資金。如各方資金投入仍不足支撐改造，則由政府財政進行「託底」。

目前，在新一輪城市更新中，廣州正在創新地試行「異地平衡」政策，為老舊小區微改造和歷史街區改造注入社會資本的活水。

所謂「異地平衡」，就是統籌推進老舊小區微改造、歷史文化遺產保護利用等項目，與城市更新全面改造項目組合實施。

比如，荔灣區北部西關片區以舊城改造為主，急需資金；南部芳村片區以城中村全面改造為主，政府統籌，將歷史街區改造與城中村全面改造項目「打包」，以此把舊村改造資金引入舊城改造，實現資金平衡。

在村鎮改造方面，天河區探索的「工改創」經驗模式正在全市推廣。天河區以政府引導、市場運作、共建共享方式推動園區改造，引進專業化市場化機構合作運營，探索「收益分成」「合作開發」「整體承租」三種運營模式，2019年全年共整治提升村級工業園5.2平方公裡，帶動固定資產投資92億元。

除此之外，廣州市還計劃通過聯動改造、開發權益轉移、儲備用地支持等方式實現異地平衡的實施路徑，推進項目實施。

廣州市荔灣區泮塘五約社區微改造後的公共空間休息亭（陳志強/攝）

老房何去

廣州以製造業聞名，無數曾經繁忙的工業廠區，造就了新中國無數產業第一。但隨著產業升級，舊廠房何去何從？

TIT創意園、太古倉……曾經也面臨著產能低下的困局。經過升級改造，這裡時尚繁華、新業態齊聚，吸引了微信總部等高科技企業落戶安家。

站在時代美術館19樓平臺向南望去，廣州「設計之都」鶴龍街黃邊片區初具規模。這裡將吸引建築設計、晶片設計、時尚設計等設計全產業鏈產業入駐，成為大灣區設計產業集聚的國際品牌搖籃。

2017年，土生土長的黃邊村小夥龍冠星，辭去外企高薪工作，回到家鄉發展，他感受到了改造給園區帶來的切實改變：「我剛回來的時候，整個園區一年產值也只有不到5000萬，改造後，預計年產值超過100億。」

「在當前新增建設用地規模緊張的情況下，盤活存量用地煥發老城市新活力，深化城市更新推動高質量發展正當其時。」廣州市住建局前期工作處負責人羅迎介紹，新一輪的城市更新，將強化產業導入，突出產城融合，扶持「老字號」發展；引入科技創新產業、文化產業和現代服務業，推動村級工業園、物流園、傳統批發市場轉型升級；著重引入龍頭企業，帶動產業轉型升級。

為了進一步強化產業導入，廣州市規劃和自然資源局制定了《廣州市城市更新實現產城融合職住平衡的操作指引》，劃定三個城市規劃建設管理圈層，對產業建設比例提出不同的需求。這也是全國首次針對城市更新提出產業建設量佔總建設量的最低比例要求。

與之相配套，廣州市對參與改造的企業較為系統地提出了引入產業、教育、醫療資源的要求。通過引入優質資源，增強城市產業核心競爭力和綜合服務能力，令城中村改造成為同步推進產業培育和升級、完善城市功能和布局的過程。

從「增長」到「成長」

經歷舊村改造後，如今的白雲區大源村人居環境得到大幅提升，增設山體公園、口袋公園，規劃公共綠地11.09公頃。在城市更新過程中，大源村進行了全方位改造提升：增加市政道路，完善公共服務配套，市政設施升級，立面線路整治……

根據《廣州市城鄉規劃技術規定》配置公服設施，大源村共增加、提升了11類28處公共服務設施。大源村舊改負責人表示，隨著舊改地不斷成熟，單一改造已逐步走向全域改造，「城市更新也在向著城市經營轉變」。

舊改範本天河區獵德村，改造區域新增綠化面積約1萬多平方米，綠地率由原來的不到5%提高到30%，獵德湧由臭水溝變成清水河。村民集中安置，村內建築密度從60%降低到28%，直接節地面積約247畝。

「以產業為引領推動城市更新，重塑經濟生態並吸引人口集聚，構建真正宜居宜業宜遊的優質生活圈。」負責獵德村改造的富力集團城市相關負責人說。

從簡單的拆舊建新到走向全域的綜合提升改造，廣州城市更新既作為一個永續的過程貫穿於城市發展的各個階段，又在不同的發展階段呈現出不同的更新模式。

「從推動『城市增長』向『城市成長』的跨越式轉變，既關注經濟發展也關注文化延續，既激發城市創新活力又實現人居環境改善，力求魚與熊掌兼得。」駱建雲說。

2020年1-7月，廣州完成改造2.8平方公裡，完成固定資產投資560億元。按照《意見》，在2035年之前，廣州市計劃全面推進約300平方公裡存量用地改造，為持續提升城市能級和綜合競爭力提供有效支撐。

2月11日，復工伊始，華僑糖廠更新改造及控制性詳細規劃修改項目開始招標。

始建於1955年的老國企，華僑糖廠2010年整體搬到蘿崗。老廠區內多數建築在20世紀50年代建成，以紅磚外牆的蘇式建築為主，具有一定歷史文化底蘊和價值，一處拱形倉庫已被列入廣州市歷史建築名單。

華僑糖廠所在羅衝圍片區位於廣州主城西北部，白雲區西南端，是西聯佛山北接清遠東臨主城的門戶地區。而白雲區羅衝圍地區的改造，被視作打造廣佛同城的典範。

這一輪城市更新，將更加聚焦發展城市重要交通樞紐地區，「跳出廣州發展廣州」「支持城市軌道站點周邊、高快速路及城市主幹道路涉及的更新項目，加快中心城區與幾大交通樞紐聯繫通道的貫通；以城市更新加快廣佛高質量發展融合試驗區建設，推動更高質量的廣佛同城化發展，同時進一步提升廣州國際航空、航運樞紐與物流能級。

「城市更新正成為廣州『十四五』時期高質量發展的戰略抓手，也將為全國老城市煥發新活力探索新鮮經驗，為全國全省形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局作出積極貢獻。」廣州市住建局副局長齊懷恩說。記者張靜 實習生吳梓溢對本文亦有貢獻

圖集

1

責任編輯： 王萌萌