城市化與土地利用的關係（關於城市建設與耕地保護的矛盾關係分析）

2023-06-26 04:04:55

由於城鎮規劃君何方洪大學本科學的是城鎮規劃專業，大學畢業後一直長期在城市規劃部門工作，在城市規劃管理過程中對提高城市綠地率是比較熱衷的。因為城市綠化覆蓋率和城市綠地率作為基本地理國情信息，已成為考核地方政府生態文明建設和創建國家園林城市、森林城市的重要指標，越來越受到各級黨委政府的重視。全力推動生態文明建設，將綠地率、綠化覆蓋率等指標用於城市規劃、城市綠地建設和管理水平的評價體系中。例如《國家園林城市系列標準》要求建成區綠化覆蓋率≥36％，建成區綠地率≥3l％。因此，中國各級城市及相關建設部門把城市綠地率和綠化覆蓋率的統計工作視為「必修課」。城鎮規劃君何方洪走遍了祖國東部沿海的福建浙江上海江蘇、中部湖南湖北江西河南，西部地區的雲貴川和陝甘寧，以及新疆自治區和新疆兵團，發現我國大大小小的城市都在積極爭創園林城市和森林城市，都在大力提升城市綠地率和綠化覆蓋率，尤其是西北地區的城市綠地率超高。

圖一：我國城市綠地率超過30%的31座建制城市排名

曾經城鎮規劃君工作地的縣委書記說：「建形象工程和政績工程，老百姓一定會罵；但大力實施城市綠化，老百姓一定擁護，永遠不會錯」。當時陪同調研的城鎮規劃君聽後備受鼓舞，覺得領導講的話的確很有道理。看一看國內很多城市綠化率超高就是最好的證明，老百姓的確十分擁護。很多城市建成區面積超大，但樓卻沒有幾棟，街上行人沒有幾個，滿城綠意濃濃，公園、遊園、綠帶、綠廊遍布。而這些城市綠地絕大多數都是曾經的長期穩定耕地，因為我們的城市在最初選址時，都選擇在水源充足、土地肥沃的平原、盆地和谷地建設城市，城市周邊分布的基本都是穩定耕地。隨著城市的「攤大餅」擴張，用於城市建設的用地必然就是這些穩定耕地，甚至很多就是永久基本農田。如果我們的城市綠地率高，那麼城市擴張的建設用地必然就是穩定耕地。用城鎮規劃君的父母的話說：「這些公園如果都是耕地，種上糧食，那夠多少萬人吃啊」。

但是2019年全國機構改革將國土資源部門與城市規劃部門整合成自然資源部門（直轄市和副省級市通常是市規劃和自然資源局，地級市一般是自然資源和規劃局，省則是自然資源廳，縣基本是自然資源局），城鎮規劃君開始深入學習耕地保護、土地開發利用、國土空間用途管制知識，且成為了用途管制工作的實踐者後，才明白當初熱衷於城市高綠地率的想法實在是太過幼稚。在我國這樣一個14億人口的大國，人多地少是我國的基本國情，首要問題就是吃飯問題，保證14億（乃至未來人口高峰時約16億）人口的糧食安全問題，始終是我國歷屆政府工作的重中之重，而耕地是糧食安全的最基本保障。任何建設包括綠化建設都不能以犧牲糧食安全為代價，我們應該為子孫後代留下更多的生存和發展的空間。由於長期實行嚴厲的耕地保護政策，我國14多億人口的糧食安全得到了基本保障。而要提高人民生活質量和水平，還需要現代工業和服務業提供更多的工業和服務業產品。目前我國正處在工業化和新型城鎮化快速發展的關鍵階段，糧食安全將面臨嚴峻挑戰，保護耕地與城市建設之間的矛盾將日趨尖銳。這個關鍵時期，堅守18億畝耕地紅線是每一名自然資源人乃至每一名中國人的職責使命。科學合理利用土地資源，需要明確耕地利用優先序，任何城市建設包括城市綠化建設、生態建設都必須排在保護耕地的後面考慮。國土空間規劃的三條控制線的順序也應該是永久基本農田排第一，生態保護紅線排第二，城鎮開發邊界排最後。

圖二：城市建成區綠地率並非越高越好

然而，我們很多城市的主要領導和城市建設管理者，對耕地保護這一塊「螺絲還沒有擰緊」，還在熱衷於追求高綠地率。那麼，我就想問一問：中國城市對高綠地率的追求的政策究竟是從哪裡來的？到現在為止，我沒有找到是從哪裡來的。我想，這可能是大家拍腦袋，我要超過你、你要超過我，最後攀比出來的，導致各個城市的綠地率越來越高。

有人叫我不要動不動就批評城市建成區的高綠地率，他說你看新加坡的綠地率多高，然後我就想起來，我們之所以追求高綠地率，可能是一直在拿新加坡作對照。新加坡國立大學建築與環境學院的院長說，中國人總喜歡拿新加坡說事，說新加坡是花園城市，是一個高綠地率的城市，然而這是不對的，新加坡的高綠地率是把整個國家看成一個城市，把所有郊野公園、森林公園全部算進來，這樣新加坡的城市綠地率達到40%以上。但城市綠地率是指城市建成區，不能這樣算；而如果要按建成區來算，新加坡根本不是高綠地率的城市，新加坡很多殖民地時期的城市街道根本沒有綠地，即便是綠地率特別高的、超過20%的豪宅，現在基本上被外國人買光了，新加坡綜合綠地率大概20%多，而新城區的建成區的綠地率大概就在10%左右，這根本不是中國所追求的高綠地率。

圖三：新加坡真實的城市綠地率並不高

為什麼森林公園、郊野公園不算綠地呢？新加坡國立大學建築與環境學院的院長說，這些綠地只要通過法定手續，都可以變成建設用地，而這些建設用地裡面的綠地才算城市綠地。舉個例子，有一年新加坡颳了一場強颱風，砸死兩個人，一個在城區居住小區被樹枝砸死，另一個在郊野公園被砸死，都是鳳凰木掉下來砸死人。事情發生後，政府委託他們學院對那棵在城市中砸死人的樹做風洞實驗，風洞實驗結果是這棵樹周圍的建築對樹枝的落點產生了影響，這些建築的存在要對這個人的死負責任，所以政府給他賠償了120萬新元；而給郊野公園被砸死的那個人只賠償了5萬新元的喪葬補償費，因為郊野強風屬於自然不可抗力，所以這個人在不恰當的時間去了一個不恰當的地方，他只能自己對自己的生命負責。

這樣看來，我們城市建成區追求高綠地率其實是沒有來源的，是大家一路攀比出來的。回到我們的城市，正是因為我們今天一方面追求高綠地率，另一方面，中國人口多，不可能把城市建設強度降下來，所以中國城市出現非常糟糕的建築形態，寬馬路、高綠地率、高容積率、低建築密度，讓城市人的生活變得非常不方便。儘管城市有這麼高的綠地率，而在絕大多數城市，要找一條暢快的步行道幾乎不可能，許多城市裡1.5米寬的人行道一定要種一棵行道樹，而這種情況下，兩個人牽手走，要麼被分開，要麼必須摟得緊一點。我們應該去改變，這就是我作為一個自然生態和城市規劃工作者，一直在反對的，即城市建成區一定不要追求過高的綠地率。

城市高綠地率不是生態，原因非常簡單，我們的城市建設，是把真山真水的真生態的土地變成城市建設用地，然後用高昂的成本變成城市綠地，而人卻沒有得到更好的照顧。但是人作為城市中最重要的生物，人的舒適、健康、安全才是最重要的生態，所以請大家跟我一起來反對城市的高綠地率。另外，重慶一位老園林局局長，曾給我留言，對我的這一觀點大加讚賞。不僅如此，高綠地率還造成越來越嚴重的臭氧汙染。這是為什麼呢？

汽車尾氣排放出來的碳氫化合物和氮氧化合物，混合在一起，在紫外線的作用下會變成臭氧。過去無車運動或者反機動車運動，其實有兩個原因，一是交通堵塞造成社會成本增加、生活品質下降；第二個原因就是臭氧汙染，全球在洛杉磯、哥本哈根、倫敦、巴黎等地都發生過非常嚴重的臭氧汙染事件，我們的中學課本裡都有記載。但是我們今天開的汽車最低的尾氣排放標準，已經是歐三或者國三標準，發動機通過提高燃燒溫度，達1200度以上（即所謂電噴發動機），排放出來的汽車尾氣裡的碳氫化合物已經微乎其微，也就說汽油已經充分燃燒了。從理論上來說，沒有了不充分燃燒的碳氫化合物，就不應該產生臭氧，而實際上，中國東部沿海城市，隨著過去幾年PM2.5治理見成效（由於PM2.5可以阻擋紫外線），沿海城市立刻面臨一個問題，即紫外線增加，緊接著臭氧汙染就來了。臭氧形成所需要的碳氫化合物從哪裡來呢？由於汽車尾氣排放量已經不足以形成臭氧汙染，所以要解釋中國東部沿海地區的臭氧汙染，必須找到碳氫化合物的來源，而罪魁禍首就是植物。我們聞到的植物的芳

香味道，尤其是在晚上，植物呼吸過程中，會向空氣中釋放大量的低分子有機化合物，這些低分子有機化合物替代了原來汽車尾氣裡的碳氫化合物，變成臭氧汙染的來源；還有一個問題，為了讓汽油充分燃燒，發動機氣溫升高，導致的一個不良因素是，汽車發動機尾氣裡的氮氧化合物比過去增加，這就解釋了為什麼東部沿海地區現在會面臨新的臭氧汙染。在此也告訴學風景園林的同學，在做植物配置時，要儘量避免用竹子、豆科紫荊類以及松柏類植物，目前知道，這三類植物呼吸釋放出來的有機化合物對臭氧形成的貢獻是最大的。

最後，城鎮規劃君想與大家一起重新溫習一遍2021年4月30日中共中央政治局會議，聽取第三次全國國土調查主要情況的新聞通稿，我們就能明白不要追求城市高綠地率的原因：「要堅持最嚴格耕地保護制度，優化調整農村用地布局，確定各地耕地保有量和永久基本農田保護任務，規範耕地佔補平衡，確保可以長期穩定利用的耕地總量不再減少。要壓實地方各級黨委和政府責任，實行黨政同責，從嚴查處各類違法違規佔用耕地或改變耕地用途行為，遏制耕地「非農化」、嚴格管控「非糧化」，對在耕地保護方面有令不行、有禁不止、失職瀆職的，要嚴肅追究責任。要堅持系統觀念，加強頂層規劃，因地制宜，統籌生態建設。要堅持節約集約，合理確定新增建設用地規模，提高土地開發利用效率。要繼續推動城鄉存量建設用地開發利用，完善政府引導市場參與的城鎮低效用地再開發政策體系。要強化土地使用標準和節約集約用地評價，大力推廣節地模式。要加強調查成果共享應用，在此基礎上做好國土空間規劃，調整並進一步明確生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線。要深入開展資源國情宣傳教育，推動全社會牢固樹立資源節約利用意識。」