推動城市治理提質增效（促進城市群發展需妥善應對）

2023-07-01 21:40:36

城市群是我國城鎮體系的核心，也是推動中國經濟發展的引擎。「虹吸效應」對城市群發展具有關鍵性影響，探討如何在城市群發展過程中利用和調控「虹吸效應」，對於推動城市群發展具有重要意義。華南理工大學公共管理學院王福濤教授在《國家治理》周刊撰文，對城市群「虹吸效應」的影響因素及應對「虹吸效應」的舉措展開深入分析。

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城市讓生活更美好，推進以人為核心的新型城鎮化戰略是滿足人民對美好生活的嚮往的必由之路。人口及生產要素的流轉是城鎮聯動的主要形式。人口及生產要素從經濟發展水平相對落後區域流向相對發達區域的現象即「虹吸效應」，反之則為「輻射效應」，這兩種效應通常並存於同一區域內。

其中，「虹吸效應」對城市群發展具有關鍵性影響，「虹吸效應」可以提升城市能級，卻又容易增加城市系統熵值，誘發「城市病」，還會使城市周邊區域因生產要素流失而陷入發展困境。在不同發展階段，「虹吸效應」對城市發展產生的影響也不同。因此，探討如何在城市群發展過程中利用和應對「虹吸效應」，對於推動城市群更好發展具有重要意義。

我國城鎮化發展中「虹吸效應」的演變

城市是一種區域經濟增長極，城鎮化發展通常受到「虹吸效應」與「輻射效應」的合力作用，其中，「虹吸效應」影響城鎮化的深度，「輻射效應」則影響城鎮化的廣度，而城鎮化的深度與廣度一般呈正向關聯。在城市發展前期，「虹吸效應」強度高於「輻射效應」，後期「輻射效應」強度則高於「虹吸效應」。

回顧全球城鎮化發展歷程，從工業革命開始，英、美、德等發達國家人口迅速向城市集聚，「虹吸效應」顯著。20世紀60年代，紐約、倫敦、東京等世界級城市的人口數均突破600萬。此後，由於城市空間和環境超載、經濟活動成本攀升、人口結構失衡等因素，發達國家又出現城市人口外遷的現象，城市「虹吸效應」衰減，「輻射效應」增強，衛星城鎮迅速發展。

根據國際經驗，當城鎮化率不足40%時，城鎮化進程在小城鎮主導下推進；當城鎮化率接近50%時，主要依託大城市推進城鎮化建設；當城鎮化率超過70%時，城鎮化的順利推進則主要依靠都市圈和城市群建設。新中國成立以來，「虹吸效應」在我國城鎮化發展進程中呈現階段性特徵。1980年，全國城市規劃工作會議提出了「控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市」的方針。通過深化市場化改革、加快對外開放、完善城市基礎設施等措施，加強了城市對農村地區的「虹吸效應」，2003年我國城鎮化率達到40.53%，城鄉收入差距也相應擴大。

2011年我國城鎮化率達到51.27%，城鎮人口數量首次超過農村，大城市對中小城市和農村地區的「虹吸效應」更加強勁，人口加速流向大城市。同時，在大城市「輻射效應」作用下，城市群迅速發展，區域發展不平衡加劇。

2020年我國城鎮化率達到63.89%，人口加速向城市群轉移。根據相關數據顯示，2020年人口淨流入最多的十個城市均位於長三角城市群、京津冀城市群和粵港澳大灣區這三大城市群，其中粵港澳大灣區和長三角城市群各4個，京津冀城市群2個。部分大城市的「虹吸效應」出現弱化，而城市群的「虹吸效應」逐漸增強。但不同城市群間也出現了發展不平衡現象，如2014—2020年間，長江中遊城市群GDP和常住人口數在全國的佔比均僅提升了0.2%；同期長江三角洲城市群的GDP佔比則提升了0.4%，常住人口數在全國總人口數中的佔比提升了0.8%。為避免區域發展不平衡進一步加劇，黨的十九大提出，要「以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局」，推動區域協調發展。

影響城市「虹吸效應」強度的主要因素

影響城市「虹吸效應」強度的因素主要包括以下四個，即營商環境、產業結構、交通基礎設施、公共服務供給狀況。

良好的營商環境

相較於其它資源配置方式，市場機制的資源配置效率最高。有效的市場機制既需要在資源配置中發揮決定性作用，又必須通過有為政府以適度的規制彌補市場失靈，保護有效競爭。良好的營商環境能夠降低交易成本，提高資源配置效率。生產要素一般由市場化水平相對較低的區域向相對較高區域轉移，「虹吸效應」是企業家「用腳投票」的產物。戈特曼1957年創立城市群理論時枚舉了世界六大城市群，其中紐約都市圈、環五大湖都市圈、巴黎都市圈、倫敦都市圈、東京都市圈等均位於美歐日等市場經濟成熟的國家。

上述現象在我國同樣存在。根據中國經濟改革研究基金會2019年發布的省份市場化指數顯示，東部市場化指數最高，中部次之，東北第三，西部最低。京津冀、長三角、粵港澳大灣區等著力打造成為世界級城市群，而這三個城市群均地處東部。中國人民大學國家發展與戰略研究院2020年評估了全國292個城市的政商關係，政商關係健康總指數排名前十的城市中，2個位於長三角城市群、4個位於粵港澳大灣區、1個位於京津冀城市群。

此外，城市行政級別與營商環境的優化關聯密切，對「虹吸效應」的強度亦產生間接影響。由於城市經濟管理權限與稅收分成通常根據行政級別設置，所以，行政級別直接影響城市政府管制能力，這導致行政級別高的城市，簡政放權的障礙相對更小，優化營商環境的力度相對更大。2020年全國工商聯組織萬家民營企業評價各省份和城市的營商環境，排名前十的城市中有9個位於上述三個城市群，其中副省級及以上城市7個，地市級城市2個。以城市人口淨流入量反映「虹吸效應」強度，7個副省級及以上城市中有6個位居人口淨流入最多的十個城市之列，2個地市級城市中僅1個位居人口淨流入最多的十個城市之列。

完善的產業結構

分工深化能夠延展產業鏈，擴大市場容量，繼而影響生產要素流動，誘生「虹吸效應」。技術創新與產業空間合理布局是推動分工深化的主要動力。世界成熟大都市圈的核心區域多聚集知識密集型的高附加值產業，而資源密集型產業則逐步遠離核心區域，分布於都市圈外圍。

當分工深化受阻、產業結構不合理以致城市間出現產業同構化現象時，市場同質化競爭將進一步加劇，資源配置效率相對更高的城市群往往在競爭中勝出，從而使得競爭中被釋放的生產要素流向城市群，「虹吸效應」強度因此加大。

產業必須有空間承載，產業空間布局是產業鏈的外在表現形式。在分工不足的情況下資產專用性特徵凸顯，生產要素空間鎖定，「輻射效應」受抑制，產業會出現過度集聚的情況。例如，京津冀城市群區域間產業同構特徵明顯，按二級明細科目測算，2007—2016年間京津、京冀、津冀之間產業結構相似係數均高於0.90，尤其以津冀間產業同構係數最高，並呈持續緩慢增加態勢，十年間均值達0.99，這加劇了兩地間的發展不平衡態勢。這期間兩地GDP在全國的佔比，天津提升0.5%，而河北下降了0.8%；兩地常住人口數在全國總人口數中的佔比，天津提升了0.3%，河北僅提升了0.1%。

抑制「虹吸效應」強度，關鍵在於深化分工、延展產業鏈，進而優化城市產業結構，以此激發城市「輻射效應」，推動城市與周邊區域協同分工、產業互補、錯位發展，藉助「輻射效應」的加強，弱化「虹吸效應」的負面影響。

高效的交通基礎設施

交通狀況決定生產成本，交通基礎設施影響生產條件。相關經濟理論已表明，交通幹線對經濟活動具有引導和促進作用，依靠交通運輸可將多個區域經濟增長極關聯起來，產業空間布局由點成軸、沿軸成帶。交通基礎設施是「虹吸效應」和「輻射效應」發揮作用的必要條件。一方面交通基礎設施決定生產要素流速、流量和流向，另一方面交通基礎設施能重構城市空間價值。城鎮化進程中廣泛存在「郊區城市化」現象，即因交通基礎設施改善，經濟活動沿城市交通網絡向周邊擴散，使城市經濟輻射範圍延展，提升了相關區域的城鎮化水平。世界級城市圈的交通規劃均因地制宜地形成多軸結構。如東京都市圈以「環線放射線」結構建設軌道交通網絡，引導都市圈人口向周邊疏解；英倫城市群以倫敦為核心向四周放射形成五個城市發展主軸。

「十三五」期間我國城市群交通基礎設施得到充分建設。如同1830年在英國誕生的鐵路幹線、1937年在美國出現的高速公路，高鐵正迅速改變中國經濟空間格局。相較「十二五」期末，長三角城市群高鐵裡程增幅達84.9%，長三角地區高鐵網絡已覆蓋除舟山外所有地級以上城市，形成了地級市3小時覆蓋、省內地級市2小時覆蓋、相鄰地級市1小時覆蓋的高鐵出行圈。京津冀高鐵營業裡程增長41.6%，半小時、一小時交通圈已初具規模。粵港澳大灣區多元立體交通基本成網，「一小時生活圈」正在形成。

不斷提升的公共服務供給水平

公共服務供給水平關係著城市居民的生活品質。安居才能樂業，樂業才能吸引生產要素和人口流入。紐約都市圈分別在1968年、1996年和2017年三次調整區域規劃，發展任務逐步由推動經濟增長轉向促進就業、環境保護、社會建設，尤其重視提高公共服務水平。

由於公共服務供給依靠財政支持，經濟繁榮通常容易強化財政能力，從而導致公共服務資源向大城市流動，「虹吸效應」強度隨之加大。促進基本公共服務均等化，是弱化「虹吸效應」、破解城市超載難題的主要舉措之一。如東京與周邊城市相比，中學畢業生錄取率、圖書館公共圖書人均擁有量、醫院人均看護師數量、人均擁有道路面積等均處於同一水平。

應對城市群「虹吸效應」的粵港澳大灣區經驗

空間上發展不平衡、時間上不同發展階段並存，是我國推進城鎮化建設所面臨的基本情況。針對這種現象，需有效應對城市群「虹吸效應」。2020年，粵港澳大灣區經濟總量達到11.5萬億元，在不足0.6%的國土面積上創造了全國12%的GDP。然而，粵港澳大灣區與粵東西北地區發展失衡的問題長期存在，「虹吸效應」顯著。著力於通過信息技術應對「虹吸效應」，粵港澳大灣區獲得了一些實踐經驗。

藉助數字政府建設，優化營商環境

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，「深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，全面實行政府權責清單制度，持續優化市場化法治化國際化營商環境」。由於區域間政府行政能力和財政能力均存在差異，導致營商環境優化受困於統籌難題。通過數字政府建設，產生技術賦能效果，加快政務服務智能化和機動性，能夠有效調整權責配置，實現行政流程再造。

另外，發揮廣州和深圳作為國家營商環境創新試點的作用，打造全球營商環境標杆。通過加強與國家一體化政務服務平臺對接，推進政務服務標準化。從粵港澳大灣區營商環境優化經驗中確定樣板方案，並向全省推廣，推進政府職能轉變，為市場在資源配置中充分發揮決定性作用創造條件。

促進數字經濟發展，調整產業結構

改革開放歷經四十餘年發展，粵港澳大灣區積極承接發達國家產能轉移，經濟飛速發展。當前，數據成為一種新型生產要素，可以以信息化帶動工業化，以工業化促進信息化，通過推進數字產業化和產業數位化實現產業鏈重構。

基於粵港澳大灣區經濟發展已處於工業化後期水平，粵東西北地區尚處工業化中期水平的特點，可以通過政策引導，推動產能由粵港澳大灣區向粵東西北地區有序轉移，強化粵港澳大灣區研發、工業設計、生產要素配置等生產服務功能，加大「輻射效應」，深化分工以促進錯位發展，共建世界高端製造業高地，同時推動沿海經濟帶東西兩翼地區做大做強綠色石化、新能源、輕工紡織等戰略性產業。

推動新型基礎設施建設，完善空間結構

要引導空間均質化，使人流、物流、能源流、信息流和價值流流動更為順暢，匯聚更為頻繁。以粵港澳大灣區為核心構建「一核一帶一區」發展新格局，以城際鐵路和市域鐵路等軌道交通為骨幹，打通各類「斷頭路」和「瓶頸路」，推動市內市外交通有效銜接，推進軌道交通「四網融合」發展，提高城市群基礎設施連接性貫通性，打造「軌道上的大灣區」。著力形成多向連通的「三橫四縱」綜合運輸通道，打造世界級綜合交通樞紐。加速建設信息基礎設施，實現信息高速公路提速。另外，當前5G基站已基本實現粵港澳大灣區中心城區廣泛覆蓋；粵港澳大灣區也積極行動，推動早日實現「碳達峰」與「碳中和」。

通過數字社會建設提升基本公共服務均等化水平

指出，「要運用大數據促進保障和改善民生。大數據在保障和改善民生方面大有作為」。結合粵港澳大灣區建設，廣州創建全國首個區塊鏈發展先行示範區；廣州、深圳、珠海等城市構建數字孿生城市，樹立全國領先的新型智慧城市標杆，為在大灣區內以技術手段推進公共服務均等化提供基礎支撐平臺。突出發展智慧醫療，積極推進分級診療和醫聯體建設，促進醫療資源優化配置。大力發展智慧教育，構建「網際網路教育」資源服務體系，實現教育現代化先進縣（市、區）全覆蓋。充分利用信息化服務平臺助力養老服務體系建設，打造線上線下相結合的服務生態，在宏觀上為居家養老服務構築廣闊發展空間。

【華南理工大學公共管理學院研究生周盈盈對本文亦有貢獻】