北京實施城市更新行動（北京走出小規模）

2023-06-29 19:06:15 3

滑雪大跳臺、高聳入雲的煙囪，冬奧會將首鋼園工業遺產的新氣魄展現在世界面前；而在不遠處的模式口則重現駝鈴古道往昔的商旅縱橫、人聲鼎沸。首鋼園、模式口作為北京新晉「網紅打卡地」，其背景是北京城市從增量發展向存量更新的轉型進程中，以減量換取高質量發展的城市更新縮影。

北京是全國第一個減量發展的城市，也是第一批城市更新試點城市之一。在這輪城市更新中，既有大開大合的城市空間布局調整，又有繡花功夫的城市功能優化和精細治理，出現了以勁松模式為代表的老舊小區改造、以首鋼園為代表的工業建築遺產的蝶變、以菜市口西片區為代表的老舊平房院落保護更新、以望京小街為代表的傳統商圈向國際化轉型的實踐、以模式口為代表的歷史文化街區重拾繁盛景象，在這些城市更新項目上凝結著眾多北京經驗。

然而，由於北京城市更新類型多、數量大、類型複雜，在減量雙控發展要求下，存在物業權利人更新意願不高，社會資本投資動力不足等眾多「堵點」。在北京城市更新的大幕拉開之際，有必要抽絲剝繭尋求「不搞大拆大建」和「減量原則」下的更新模式。

城市「增量擴張」轉向「存量更新」

北京城市的發展正在由「增量擴張」轉向「存量更新」，城市更新由此進入發展快車道。

7月12日，在首屆北京城市更新論壇開幕式上，北京市副市長隋振江表示：「將城市更新作為全市重點工作，堅持以北京城市總體規劃為統領，以推動新時代首都發展為方向，努力探索適合首都特點的城市更新之路。」

根據5月18日北京發布的《北京市城市更新專項規劃（北京市「十四五」時期城市更新規劃）》，北京結合減量背景和存量特點，確立了以街區為單元、以存量建築為主體、以功能環境提升為導向的更新工作思路，推進小規模、漸進式、可持續的更新。

「十四五」時期，北京市聚焦178個城市更新重點街區，完成首都功能核心區平房（院落）10000戶申請式退租和6000戶修繕任務，以及全市2000年底前建成需改造的1.6億平方米老舊小區改造任務等。此外，北京將重點推動500萬平方米左右低效老舊樓宇改造升級，完成22個傳統商圈改造升級；有序推進700處老舊廠房更新改造、低效產業園區「騰籠換鳥」等。

全聯房地產商會副會長、城市更新分會會長、北京天鴻控股（集團）有限公司董事長柴志坤表示，在國家「實施城市更新行動」大背景下，未來城市更新潛力巨大，如果能夠建立起創新的城市更新模式，將大有可為。而城市更新是未來城市發展的最主要途徑，有很多機構都想參與到城市更新中來。

7月12日，由12家單位共同發起，匯集了建築施工、規劃設計、諮詢管理等多領域的100餘家成員單位的北京城市更新聯盟正式成立，將探索共建共享的北京城市更新模式。

回顧北京城市更新近年所走過的路徑，在首屆北京城市更新論壇開幕式上，北京市副市長隋振江表示，北京持續完善城市更新政策機制，成立工作專班，加強統籌，編制行動計劃，制定專項規劃，先後出臺40餘項配套措施，同時實施了一批特色鮮明、成效突出的重點項目。

「北京深入破解歷史街區更新難題，推動了共生院模式，探索退租換租新思路，先後啟動菜西地區、磚塔地區、鐘鼓樓周邊等14個改造項目。在老舊小區改造中引入社會資本，目前社會資本參與實施項目已達40個，形成了勁松模式、首開經驗等成功案例。」隋振江提到，北京啟動實施危舊樓房的改造，在朝陽區、東城區已經形成了成功的試點；同時，推動望京小街等一批傳統特色商圈改造的優秀案例；低效樓宇改造、老舊廠房和產業園區升級加速推進，首鋼園實現了冬奧會的競賽場館與工業遺產再利用城市更新的完美融合，低效產業園區騰籠換鳥的亦莊模式成為了可複製、可推廣的經驗等等。

減量提質，嚴禁大拆大建

「城市更新不只是簡單的舊城舊區改造，而是由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整並重。實施城市更新行動，其內涵是推動城市結構優化、功能完善和品質提升，轉變城市開發建設方式。」2021年，城市更新首次寫入政府工作報告時，住房和城鄉建設部副部長黃豔公開表示。

不再大拆大建，是推進城市更新必須遵循的重要原則。2021年8月，住建部下發的《關於在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》提到，嚴控大規模拆除、大規模增建，堅持「留改拆」並舉、以保留利用提升為主，並且給出明確指標，原則上最多拆20%。

今年5月，《北京市城市更新專項規劃（北京市「十四五」時期城市更新規劃）》印發，明確「嚴控大拆大建」。日前，《北京市城市更新條例（草案）》中也明確「嚴格控制大規模拆除、增建」，既是對既往城市更新政策要求的遵循，也意在以地方法規的形式，為北京劃出城市建設和發展的底線。

「模式口歷史文化街區項目一直秉承不搞大拆大建和減量的原則。」北京泰福恆投資發展有限公司模式口項目技術負責人常娜表示，在更新上，重點保留歷史街區肌理，整體減量，做好街區修繕，推動模式口歷史文化街區重現繁華。

減量、提質、增綠同樣是西單更新場項目的改造基調。把原本四層的商業變成了三層，為的是增加土層厚度，種植更多的綠植，打造出1.12萬平方米城市森林，從而進一步提升西單商圈及長安街沿線的整體城市界面更新。

在首佳顧問諮詢（北京）集團有限公司首席分析師陳潔瓊看來，由於北京城市更新是在人地雙減量、建築規模動態零新增的規劃背景下開展的，意味著北京的城市更新無法通過增加建築容量來實現各參與方資金等利益的平衡，兼顧既要減量又要改善，需要探索更符合北京城市更新的方式和運營模式。

政府專班，協調推進

目前，北京已逐步形成了包含老舊平房院落、危舊樓房、老舊小區、老舊廠房、低效產業園區等多種類型的更新。

對此，陳潔瓊認為，目前老舊小區改造可複製可推廣的案例當數勁松模式。其中，政府讓利和企業微利是勁松模式成功的關鍵點。勁松模式是將小區公共空間利用經營與物業服務打包，社會資本通過投資改造，獲得小區公共空間和設施的經營權，提供物業服務和增值服務。

勁松模式探索出實現「微利可持續」改造模式的可能性途徑，提供了老舊小區改造治理中的一個樣本模式。勁松模式已列入《北京市城市更新行動計劃（2021-2025年）》中，作為老舊小區改造多方共擔籌資模式經驗推廣。

值得關注的是，「工作專班」出現在很多城市更新項目中，這一協作機制有力地推進了城市更新項目的開展。

據陳潔瓊介紹，早在2015年，北京市新首鋼辦作為新首鋼高端產業綜合服務區發展建設領導小組的辦事機構正式成立，負責協調新首鋼地區開發建設和產業轉型發展工作，組織擬定相關規劃、制度、方案等，督查落實領導小組會議議定事項，承擔領導小組的日常工作。

同樣有著工作專班支持的城市更新項目還有模式口。7月16日，石景山區委書記常衛帶隊調研模式口歷史文化街區修繕改造及環境整治工作並召開現場推進會時強調，要加快重點項目建設，做好重點院落騰退改造等工作。此外，常衛提出進一步夯實工作專班，形成定期工作調度機制；建立重點項目工作檯帳，及時協調解決瓶頸制約，全力保障進度質量。

事實上，北京的城市更新環境相對特殊，政策約束性較強，比如，北京的很多房屋具有產權複雜的特性，中央產權與地方產權、公有產權與私有產權等並存，還面臨產權主體缺失或不明等情況。在現實中，城市更新需要破解多個政策堵點。

從目前來看，「城市更新正處於起步階段，長期、微利、可持續的盈利模式還需各參與方在實踐中深入探索，而在盈利模式背後，更需關注的是政企關係的組合方式、政府的支持政策、方案設計的水平以及實施過程中多元利益關係的統籌協調。」陳潔瓊如是說。

數說北京城市更新

【趨勢】

城市更新資產加速國有化，運營呈現民營化

如何引導社會資本參與、如何有效發揮社會資本的作用，一直是城市更新中亟待解決的問題。

陳潔瓊表示，由於城市更新項目往往具有業態多、投資高、周期長、利潤低、服務對象情況複雜等特點，考驗企業的規劃定位能力、資金運作能力、建設運營服務能力和綜合統籌協調能力等，要求企業具備充足的可流動資產以抵抗項目無法如期轉化對企業現金流帶來的衝擊。

另外，「在『建築規模獎勵』無法突破的情況下，就要更加重視發揮政策集成和政策創新的手段解決社會資本參與積極性不高、路徑不暢等問題。」陳潔瓊表示，在這個過程中，既需要規劃上「剛彈結合」，釋放功能、產權的能量，構建可行的收益回報機制；又需要配套「財稅金」政策，支撐社會資本選擇匹配的投融資模式；還需要「政企民」多方協同，打通多元主體參與片區更新的政策路徑，吸引社會資本參與城市更新，建立政府、企業、市民多元共建、共治、共享、共贏的參與路徑。

中國城商聯城市更新產業發展聯席會主任、中城沃土（北京）城市更新科技有限公司董事長黃璽慶也表示，目前城市更新如何引入社會資本是一個問題。城市更新不像房地產開發，更多的是靠繡花式長期運營獲得收益，利潤低、回報周期長。因此，只有在加強資產流動性方面進行創新，比如，在資產的用途變通方面進行創新，社會資本才有進入城市更新領域的動力。

「當前市場呈現出一種資產加速國有化，運營呈現民營化的趨勢，民營企業的強運營能力是進入城市更新領域的機會。比如，為了資產的保值增值，央企、國企會把優質低效資產拿出來，交給民營企業通過運營創造更高的價值，變成優質高效的資產，這將是未來雙方合作的機會。」黃璽慶這樣認為。

【建議】

建立城市更新系統成為關鍵

城市更新已經成為城市建設者們共同思考的話題，對此，柴志坤表示，目前城市更新開展中還面臨很多問題，可以歸納為：不缺空間缺內容、不缺資金缺渠道、不缺主體缺模式、不缺項目缺平臺。

「造成以上局面的主要原因是城市更新業務多元化特點，即目標多元化、內容多元化、主體多元化。再者，現有的管理流程大多適用於新建，城市更新管理流程還需要進一步優化。另外，土地、財稅等政府資源的配置還有待完善；政府職能有待調整優化。」柴志坤認為，建立一個新的城市更新系統，充分體現地方平臺在資源、規劃統籌方面的優勢，把社會各類型機構充分調動起來，是開展城市更新工作的關鍵所在。

對此，陳潔瓊也表示，城市更新項目往往會涉及公共職能和公共利益，涉及大量社區公眾的參與和協商，項目更新過程中需要更頻繁地與政府進行溝通和決策。所以，無論是政府管理、公眾的參與、社會資本的投資，還是開發商的運營能力，各個方面都會面臨一定的挑戰，都需要逐步摸索，然後形成一定的實踐模式，併兼顧新模式的可複製性與可參考性。

「北京作為千年古都、國家首都，歷史建築和具有保護價值的老建築資源豐富，城市更新注重歷史文化保護傳承，更新方式以保護性修繕、恢復性修建為主，而且在更新後探尋其活化利用。」陳潔瓊如是稱。

而在黃璽慶看來，新階段的城市更新不僅僅是實體空間的更新，更多的是內容的更新，只有空間裡的內容更新了，才能起到拉動內需、促進消費的作用，才能滿足人民群眾美好生活需求。