ppp項目做清單前必須做預算嗎（PPP項目全過程造價控制管理與評估審計）

2023-09-21 16:00:29 1

中建政研集團 馬海順

五礦二十三冶建設集團 吳維豔

安陽工學院 陳曉霞

前言

伴隨著國內PPP行業的快速發展，PPP項目全過程造價控制管理是PPP項目建設與運營企業得以快速成長的核心優勢。整個PPP項目操作過程中，參與到項目建設與運營的單位很多，主要有政府方、社會資本方、SPV公司、金融機構、工程承包商（含總承包和專業分包與勞務分包）、供應商(材料和設備及專利技術)、運營商、使用者（產品與服務購買方）、諮詢公司及保險公司等十幾家主體單位參與。建立一整套專業化、規範化、程序化的PPP操作運作體系，最大限度地保證SPV公司管理的PPP工程項目，按照統一標準、流程進行操作，對PPP項目全過程造價控制管理與評估審計，有利於最大程度地保證工作質量與效率。

整個PPP項目操作流程及工作事項，有關鍵的「五個階段十九大步驟」如圖1所示，被分置於「審批、操作、融資、辦證、工程、驗收、運營、移交結（決）算」共八條主線上，整個PPP項目操作流程及工作事項，與「五個階段十九大不步驟」協調聯動，各主線間密切聯繫，缺一不可。八條主線中，審批、操作、融資、辦證服務於工程建設，運營管理效率和收益是項目實施的根本目的，而工程實體建設是運營的基礎，所以工程主線起著承上啟下的作用，要想搞好PPP項目全過程造價控制管理，必須按照PPP項目的操作流程和工程管理的實施過程，在主要以下四個階段：規劃設計及審批； 施工圖設計、預算、招標採購；工程建設；項目竣工驗收、移交結（決）算，對PPP項目全過程進行造價控制管理與評估審計。

圖1 PPP項目操作流程圖

第一階段：規劃設計及審批造價控制與評估審計

項目啟動一般由PPP工程項目發起單位（政府或社會資本方）提出申請，在得到正式批覆文件後方能正式啟動，以規避操作風險。特殊情況下，政府會直接發文給PPP工程項目發起單位，要求對某個項目實施啟動，這源於政府決策層對市場走勢的精準判斷和政府發展規劃的整體戰略目標。要有效地對PPP項目造價實施管控，必須把管控重點轉移到前期工作階段和設計階段上來，同時對項目的造價進行跟蹤評估和審計，防範超「限額設計」風險。

一、項目定位

項目定位依靠大量的市場調研資料，要分析項目所在地的周邊環境，各行業PPP項目操作狀況，各個行業的PPP項目的實施順序、市場接受度等，結合周邊的區域特性、基礎設施建設配套、公共服務類項目的區域匹配、交通情況等相關因素，對區域內的各種類型個案進行統一歸納、分析，儘量避開激烈競爭，找出市場盲點和群眾需求。

市場定位要準，找準市場定位，就找準了項目的生存區域。解決好「為什麼群體實施PPP項目」，「實施麼行業什麼類型多大規模的PPP項目」，「哪些是政府和群眾急需解決的問題」等。不能坐在辦公室裡空想，要作市場調查，了解市場動向，發現潛在市場趨勢，按長遠發展規劃篩選準備項目。

《項目定位報告》以PPP工程項目為主導進行編制，並可尋求諮詢機構的幫助，報告最終由政府決策層審批執行。項目定位的最終成果是《項目定位報告》及《項目建議書》，需要強調的是PPP項目的確定，必須要在了解使用者需求併兼顧考慮使用者支付能力的基礎上，充分挖掘使用者潛在需求，通過市場調研掌握不同使用者之間的比例關係和偏好，從而確定PPP項目在各行業的規模比例。

二、項目預算

為保障項目操作的各項費用支出合理，嚴格控制項目成本，PPP工程項目在項目定位確定後應著手編制項目預算並報決策層審批後執行。正式的項目預算一般包括土地成本、前期費用、規費、建安成本、外線及環境配套、管理費用、財務費用、不可預見費等幾個部分，每一部分均需提供詳細的費用組成，《建設項目總投資組成》如附件1所示。

另外，「三通一平」作為項目「前期費用」的一個重要組成部分，要求PPP工程項目在上報項目預算時將其作為附件與項目預算一同上報。SPV公司是「三通一平」方案主審部門，PPP工程項目在上報項目預算前可以就「三通一平」方案與SPV公司進行預溝通，以縮短預算正式上報後的過程審批時間。「三通一平」重點是與政府確定臨水、臨電的路由並繳納相關費用，對影響現場施工的高壓線、房屋拆遷、地下構築物等要提早介入，避免對正常進場施工形成阻礙。

項目預算是目標、是指令，是做事的準則，預算一旦制定即相對剛性，預算執行及管理的程序不能違背，超越預算就是超越權力。對於不重視預算、不按預算辦事的現象，要進嚴肅懲戒，當然也支持利好性調整。

三、規劃設計

規劃階段的主要工作是總平規劃方案設計及內、外部審批、單體規劃方案設計及內、外部審批兩大部分內容。

項目定位是規劃設計的基礎，絕不能越過定位而進行規劃設計。規劃設計必須通過招標，確定兩家以上的單位單獨進行，並進行經濟對比分析，設計合同對PPP項目總投資進行限定，細分為對項目的分布投資進行控制，根據不同的產品定位進行不同的部品配置，超過預計成本的方案將不被採用，僅支付基本的設計工本費用或不支付費用。應嚴格執行「限額設計」，設計委託書編制要詳細，並注意過程溝通，通過合同約束把控設計進度，如在設計周期中要求設計單位按期分步驟提供設計的中間成果。

在項目概念方案設計階段，PPP工程項目應以《規劃設計任務書》的形式向設計公司下達任務指令，提供《項目產品定位報告》、項目地塊概況、政府批文和要求、用地地形圖等文件等。此項工作進行的前提是「項目定位及產品建議報告」獲得決策層正式批覆。PPP工程項目在對各規劃方案內部評審後獨立提出中選方案和備選方案，向決策層進行報批，期間可能要進行多次修改或推翻重來，內部審批的階段性成果是經政府職能部門正式批覆的「項目規劃總平圖」。總規報批另一個重點內容就是「項目功能和規模審核」，針對項目功能和規模審核PPP工程項目必須根據市場調研及區域規劃分析結果，明確提出自己獨立的審核意見，以供決策層參考。

對新建、改建、擴建PPP項目，都要通過各種渠道與當地政府規劃設計審核部門進行溝通，了解在滿足國家規範的前提下對相關專業等有無特殊規定和要求，包括所在地的《城市規劃管理技術措施》及《配套技術指標》，項目所在地的地形、地貌、現有建築的現狀，周圍環境、道路、交通、市政管線、供電、供熱、通訊等情況，項目用地內的地質情況（初勘）、水文等資料，並將這些要求和重要資料及時提供或告知設計單位，若非首個新項目或改擴建項目，還要提供給設計單位一份歷次的政府審圖意見，同時要加強與設計單位的日常溝通，及時反饋政府主管部門意見，避免少走彎路，浪費時間。

總平面方案項目內部審批完成後即進行政府報批。一般政府總規報批需要提供總平圖、日照分析圖及分析報告、功能分區圖、設備定位圖、公共綠地圖、效果圖及鳥瞰圖等在內的一整套設計方案圖冊及其電子光碟。規劃設計完成至規劃設計方案內部審批完成之間階段，在取得決策層相對肯定的意見後，PPP工程項目就應提前與政府相關部門進行充分溝通，以保證項目規劃設計方案內部審批完後進行政府報批過程中，不會進行大量實質性修改，避免反覆。總規政府報批的階段性成果是「總平面圖蓋章」，即控制性詳規確定。

依據政府批覆的總平面方案，設計公司應及時出具單體定位圖，功能分區圖和分析報告，交通分析圖，帶詳細指標的項目單體圖，豎向設計圖，典型單體的組合平面圖等，並按要求向決策層進行報批，內部審批的階段性成果要經決策層正式批覆。根據前面政府批覆的規劃總平面圖和決策層批覆的「單體建築結構方案及外立面效果圖」製作圖冊進行政府報批，確定修建性詳規。

在規劃設計階段，PPP工程項目要對產品的細節設計進行重點關注，以往的固定資產投資建設項目由於在該階段設計中考慮不周，或表達不清，經常出現問題。

因規劃方案設計及報批階段均與政府保持了充分溝通，故規劃設計方案在進行政府報批時應該沒有大量的實質性修改。如果存在大量的實質性內容修改，則PPP工程項目必須重新啟動規劃設計報批程序。

修建性詳規確定後現場即可進行勘查，根據勘查結果進行樁基及上部基礎的設計，在此期間，應取得用地規劃許可證，現場開始「三通一平」，為樁基（若有）施工單位進場創造條件。

總規報批的同時即可進行單體建築和結構設計方案，建築平、立、剖的設計，其間應向設計公司提供地質勘查報告、規劃批覆文件等設計資料，並進行全程跟蹤和監督。獲得對單體平、立、剖方案的批覆後，即可製作單規報批圖冊向政府報批，單規政府報批的階段性成果為取得「建築工程規劃許可證」。

PPP項目的審批部門相當繁多，從取得土地、項目立項、規劃審批到工程報建，涉及的本級政府部門二十幾個，有時還要上報市、省、部等上級部門備案或確認。做前期規劃不僅僅是通曉工程各專業基礎知識和相關法規，還要知曉基礎設施和公共服務類的行業聯繫，要結合當地情況，做充分的了解，要了解當地對日照、消防等有無特殊要求，與國家規範規定有什麼差異，所有這些都要事前了熟於心，PPP工程項目要在政府與設計師之間架起一座溝通的橋梁，避免規劃反覆調整，縮短審批間隙，在最短的時間內取得需要的批文。

第二階段：施工圖設計、預算、招標採購造價控制與評估審計

作為項目前期工作的一部分，PPP工程項目多數情況下會委外實施施工圖設計、預算、招標採購與評估審計，對此階段的進度能夠較好地把控，通過第三方諮詢機構控制施工圖設計、預算、招標採購與評估審計的實施質量，防範項目實施風險。

一、施工圖設計及預算

施工圖設計是PPP工程項目通過《施工圖設計委託書》的形式向設計單位下達設計任務的，同時將其作為《工程設計合同》的副本對設計單位加以規範。《施工圖設計委託書》由PPP工程項目公司負責編制，要求編制應詳盡，有針對性，在決策層審核無誤後下達執行。

在確定施工圖設計單位後，應組織方案設計單位和施工圖設計單位進行設計文件的交接和技術答疑會議。由方案設計單位的主創人員講解方案的創意內涵和在施工圖設計階段應注意的事項（特別是對有特殊工藝要求的區域或設備布局區域要進一步明確），並對深化方案存在的技術問題進行答疑；此次會議內容應由PPP工程項目負責人進行整理、審定，並形成會議紀要，下發給施工圖設計單位。

為保證最終出圖質量，PPP工程項目要依據設計單位的進度安排進行相應的中間成果控制。中間成果一般是指在建築、結構及各設備專業初次互提及終提兩個階段所提資料過程圖。對其過程圖進行詳盡的審查，提出整改意見，儘量把錯漏控制在設計階段。同時，關鍵的溝通成果要以文本的形式保存下來，並形成知識積累。在施工圖設計總的時間管理上，一定要作好設計進度時間表，嚴格控制關鍵點的時間安排，保證按期出圖。

PPP工程項目除了做好中間設計環節的質量把控外，還要加強對「圖紙內審」和「圖紙會審」的管理控制，嚴防設計質量通病，力求把施工圖出現的錯、漏、碰、缺控制在施工之前，重點是單體外立面，公共部位水、暖、電等箱體的配放、工藝設備布局的處理等。PPP工程項目的單體、設備間、外線、市政、園林間在豎向標高、外線走向及埋深、景觀布局、相互對接等方面的許多問題會給現場工程管理造成麻煩。

在設計期間PPP工程項目應聯繫好施工圖的政府圖審單位，在設計單位完成施工圖設計後立即提交進行政府圖審，在此期間要做好協調溝通工作，力爭在最短的時間內取得政府的圖審意見，把政府圖審意見和PPP工程項目內審意見一同交給設計單位進行施工圖修改，並要求設計單位在規定的時間內完成設計圖紙的修改，所有的圖審意見均應落實在圖紙上，不得以設計變更的形式出現；設計單位修改完成後，按設計合同約定進行出圖。

為合理進行穿插，設計單位在完成施工圖設計後，委託政府圖審前，至少必須提供施工圖分別給施工單位和造價公司用於預算編制。公司預結算部負責對造價公司的施工圖預算進行審核，並最終提供預算清單和招標參考價。PPP工程項目採購和預算部門在造價公司、預結算部間要發揮好溝通協調作用，進行材料市場詢價，確認圖紙問題等，最終確定統一全面的施工圖預算。

二、總承包單位招標

對總承包單位招標是成本控制的重要環節，主要通過對招標方案的設計、合格供應商的引入，以及招標過程的充分競爭，實現採購結果的高性價比，擇優選擇適合PPP項目和SPV公司管理的總承包單位。

在總規政府報批完成、修建性詳規確定之後，即可進行總承包單位的考察和篩選工作，PPP工程項目的SPV公司作為行為主體，負責撰寫考察報告上報核准備案。考察主要針對總承包單位的資信、實力、項目的進度和質量管理情況、特別要對擬承擔項目建設的項目經理進行深入細緻考察。PPP工程項目的SPV公司應對所考察的總承包單位的數量和質量負責，保證能夠充分競爭。經過資格審查，對符合條件的總承包單位分階段發放經公司審核的招標文件、施工圖紙和工程量清單，並組織清單答疑等。總承包招標的內部開標由SPV公司負責招標的部門組織，或委託招標代理機構實施招標工作，預結算部提供招標參考價，由負責招標和預算（成本控制）部及PPP工程項目的有關專家和領導共同談判及最終定標。PPP工程項目將定標報告的擬籤訂的總承包合同報公司招標組織者，經各職能部門評審和修改後，最終與總承包單位完成施工合同的籤訂工作，整個工程應有專業的評估審計人員全程監督，並對成果出具評估和審計監察報告。

在評標環節中，商務標是準入門檻，技術標中所列的關鍵工序的技術措施、不同階段工序和工種交叉組織、工期和人員安排計劃、冬雨季及農忙季節施工組織等才是評標的重點，從技術標中可以不難看出一個單位的施工組織能力和水平，是否有針對性，這也是判斷其能否達到SPV工程項目質量、進度、造價、安全等各方面控制要求的先決條件。

由政府職能部門組織的開標，PPP工程項目的SPV公司負責監督、督促和配合。在中標單位取得中標通知書後完成合同籤訂和備案工作，隨後開始進行開工手續的辦理，過程中應重點關注總承包單位的質監、安監備案和農民工保證金的繳納。正常情況下，在此之前還應完成政府聯合審圖、監理招標備案等重要工作，組織總承包單位陸續進場，現場應完成「三通一平」及樁基施工。當一個項目開工手續辦理完成，現場有實際開工動作並能夠保證連續生產時，方視其項目真正開工。

PPP項目全過程造價控制管理與評估審計可參照《工程總承包費用計算構成》分析計算工程總承包費用，如附表1所示。

註：表中「√」指由建設單位計算出的全部費用；「大部分費用」「部分費用」指由建設單位參照現行規定或同類與類似工程計算出的費用扣除建設單位自留使用外的用於工程總承包的費用。

第三階段：工程建設造價控制與評估審計

工程建設階段是工程主線上的一項重要內容，該階段啟動的前提是取得「建築工程施工許可證」，該階段結束的標誌性成果是項目單體工程施工完畢，取得參建五方（建設單位、勘察設計單位、監理單位、檢測機構、施工單位）籤字蓋章的竣工驗收報告。

PPP工程項目管理的目標三個是 「質量」、「進度」和「成本」，而質量是第一位的，三者之間是辯證統一的關係，通過管理要使三個目標科學、和諧發展。通過提高建造質量來提升質量；通過發揮技術和充分競爭來降低成本；通過繼續深入實行規範化、標準化管理來提升效率；通過加強過程執行和懲戒力度來加快節奏，既是對PPP工程項目建設與管理工作提出的具體要求，也是PPP工程項目的工作方法和努力方向。這個階段對PPP項目開展評估與審計工作對工程項目的質量、進度、成本和項目團隊建設意義非常重大。

一、質量管理

質量是認識、品性等的本質。在市場競爭中，質量是品質、信譽、責任和文化的集合，質量是始終如一的一種追求，質量的外在表現是品牌。質量不僅是產品，也是企業「人品」的一種外在表現。卓越的質量，常常使產品的使用獲得超值和滿足的體驗，繼而將這種體驗傳遞給周圍的人一起分享，形成良好的口碑傳播，對產品的銷售和品牌形象的提升起著直接的推動作用。

PPP工程項目的SPV公司作為項目實施階段工程質量控制的主體，在貫徹執行中應注意做好以下幾方面工作：

1．總承包單位編制的降水方案、地基處理方案、超深基坑開挖、邊坡支護方案及腳手架安全措施方案等重大技術方案要按要求進行專項評審和備案。

2．通過合同約束總承包單位執行樣板引路、數據上牆和分段驗收三個質量控制方法。

3．加強對「原材料、設備進場驗收」、「隱蔽工程驗收」兩個關鍵質量控制環節的過程檢查。

4．加強對過程工序節點的檢查，預防施工質量通病，過程100分，結果必優良；通過對項目建造過程監督、檢查，將實體的使用功能缺陷及時反饋到設計，避免同一設計問題的反覆出現。

5．在內部驗收前，組織總承包單位、監理單位完成分項驗收，特別是屋面閉水、外窗淋水、設備試運行等環節，除了加強過程質量控制外還要提前自檢驗收，保證移交結（決）算前合格率達到百分之百。

為對PPP工程項目過程建造質量實施有效監管，SPV公司Y要根據職能分工定期對在建項目進行工程巡檢、組織月抽查、季度聯查、「冠名」評比等活動，通過過程質量評比和獎罰對PPP工程項目的質量管理產生刺激作用，促進PPP工程項目質量標準和目標的落實。

二、計劃管理

計劃管理就是對計劃的制定、執行、檢查、調整的全過程進行有效控制與管理，在合理地利用人力、物力和財力等資源、有效地協調內外部各方面關係的條件下實現生產經營目標、產生經濟效益的活動。通過對各工程節點進度的合理把控，從而有效加快操作節奏，達到實現SPV公司整體目標、保持和提高公司核心競爭力的目的。

PPP工程項目在制定計劃過程中要綜合SPV公司內各部門的意見，計劃編制要詳細，可操作性要強，計劃本身要能體現出甲方的施工組織設計管理水平，包括前期規劃設計、招標採購、施工過程管理、造價控制等環節，如工序間的銜接施工，項目設備什麼時間安裝完畢。尤其是分析清楚要達到項目按期竣工，單位工程中什麼時候穿插某個專業進入交叉施工最有利，市政外線與廠區外線對接碰頭、廠區綜合管網與各單體建築對接碰頭施工，涉及的各專業間如何交叉等，充分體現地下、地上單體、、外線、園林景觀間的先後組織關係。缺乏計劃性，就會給現場的施工管理帶來問題。

為加強計劃管理，發揮SPV公司對PPP工程項目進度的監管、督促作用，應繼制定相應管理措施和制度，具體如下：

1．實行「開工令」制度：各項目在具備開工條件的情況下，在進行實質性的開工建設前，必須報公司審批，杜絕非法開工給PPP項目帶來的經營風險。

2．節點考核制度：開工、竣工、試運行和移交結（決）算四個重要節點完成標準，在人力部門設置考核專員，對PPP工程項目進行按計劃節點進行考核，將考核結果與績效相掛鈎，調動和激發各級管理人員的積極性，保證項目目標按進度計劃和標準順利完成。

4．進度交底制度： PPP工程項目主要管理者與總承包商間要研究確定各項目階段性任務，並要求PPP工程項目負責人(包括甲乙方的總經理、副總經理、工程部經理等)籤字確認。交底細度根據PPP工程項目實際靈活掌握，按交底完成節點對實施過程進行監督把控，並逐月進行盤點，嚴格獎懲，對未能按交底要求完成的項目責任人堅決實施硬性處罰，並通報。

5．視頻會議制度：建立SPV公司的視頻會議系統，由PPP工程項目負責人向政府和社會資本方的工程系統領導定期進行進度方面的匯報，會議採取匯報與點評相結合的形式，通過"面對面"的交流，使政府和投資人對PPP工程項目計劃完成情況進行隨時、全面的了解，找出項目操作推進工作主要障礙點，並就PPP工程項目生產計劃落實工作中的相關問題給予指導，促進PPP工程項目月度分解計劃的完成。利用視頻會議這個平臺，通過建立工程建設進度信息定期同步傳輸機制，把PPP工程項目周進度完成情況同列進行對比，促進工程進度，利用集體（社會資本方高層及各職能部門）的智慧，共同分析和排解進度落後項目所遇到的技術、管理難題，群策群力，確保項目操作進度按計劃完成。

6．進度預警措施：通過公司對PPP工程項目操作進度信息進行定期收集、歸納、整理，並進行相應分析後，形成SPV公司項目操作進度預警材料，及時評估並通報，使得各級管理人員隨時了解和掌握PPP項目操作的進度及趨勢，尤其使SPV公司管理層明確了解所轄項目操作進度在政府和投資人關注的範圍內的進度位置和趨勢，不斷激勵和鞭策PPP工程項目生產計劃落實意識。

7．合同激勵機制：創造充分競爭的環境，讓總承包單位在競爭中合理降低報價，利用「招標降點」反哺「工程進度」，提高PPP工程項目在進度控制方面的主動性。

採用多種方法對PPP工程項目的施工進度進行跟蹤和指導，定期或不定期的開展各類評估和審計，對進度落後或重點保障項目採取緊盯策略，上至PPP工程項目（甲乙雙方）一把手，下至現場工程師，結合SPV公司工程系統所有的管理智慧，合力解決PPP工程項目所面對的各種問題，保障PPP項目形象進度目標和年度竣工目標的實現。

三、成本控制

造價管理的成本控制是工程建設管理的核心內容，PPP企業要想獲得經營利潤，除了必須提供適使用者對路的產品外，還要在工程造價管理的成本控制上下功夫。如何有效地控制工程成本，提高企業在市場上的競爭力，增強企業的經營創利能力是每一個PPP項目管理者面臨的重要課題，也是企業降本增效，正確體現經營成果的一項重要手段。

對工程造價管理與成本控制，要貫穿於PPP工程項目建設和運營的整個過程，統籌考慮。即項目決策階段、規劃設計階段、招標採購階段、工程施工階段和竣工結算階段【筆者編寫了一套《建設工程造價實操快書入門系列叢書（包含基礎知識、建築工程、安裝工程、市政工程、園林綠化工程共六本）》，已由同濟大學出版社出版；閱讀該套叢書有助於改善SPV公司有關人員對工程造價管理的認識和造價人員對成本控制的進一步理解，可改變「不懂成本控制就不是管理」的現狀）】

（一）項目決策階段

據有關資料，PPP項目前期決策對PPP項目投資費用造成的影響可能達到70％以上。土地是公司的核心命脈，PPP項目的選址和土地的交易方式選擇顯得尤為重要。土地的數量、質量直接決定著SPV公司的發展。土地獲取的多少好壞和土地獲取形式的選擇，是衡量一家社會資本方及一個PPP項目工程SPV公司綜合實力和領導素質的集中體現。沒有任何其他因素比土地對PPP項目的影響更深遠，比土地所能帶來的效益更明顯。只有以低價格獲得土地或取得與項目配套的劃撥土地，才能切實減少投資成本，降低運營風險，獲得良好收益。關於土地的獲取方式，要從戰略入手，圍繞「成本」和「售價」進行，做好相關評估與審計，在土地儲備方式、數量和質量上尋求突破。

（二）規劃設計階段

PPP項目要採取成本前置管理和加大設計優化力度的方法，達到不斷降低成本的目的。

1．成本前置管理：在規劃和方案設計階段對項目總投資進行限定，根據不同的產品定位進行不同的部品配置。

2．設計優化：仔細設計，反覆推敲，認真醞釀。

（1）推行標準化建築，通過對結構體形、裝修、機電、設備等標準化和模塊化設計來控制建造成本；

（2）規範結構布局和結構體系選型，執行標準化、規範化管理，做到安全、實用和經濟。

（3）通過對產品價值的分析，按區域對園林景觀進行價值分區，按項目價值區域的優劣對水體、雕塑、小品、照明、植被和鋪地進行梯次配置。

（4）對綜合管線的種類配置、設備選型、管材選材和管線走向進行綜合考量配置。

（三）招標採購階段

通過招標方式市尋找最好的供應商進行採購的採購方法。它是成本控制的重要環節，主要通過對招標方案的設計、合格供應商的引入，以及招標過程的充分競爭，實現採購結果的高性價比，從而降低工程成本。同時要注意合理規避風險，堅決杜絕先施工後籤合同現象，加強過程中的合同履約管理。建立採購評價體系和供應商評價評估體系，遴選優秀供應商，並與之建立長期合作關係，爭取穩定的合作，從而達到提高採購效率和質量，降低招標採購成本的目的。

主要措施：

1．利用網絡平臺公布招標信息，不斷挖掘優秀供應商資源，解決合格供應商資源匱乏的問題。由PPP工程項目的SPV公司組織有責任心的工程師和相關領導對參與報名的單位進行考察、遴選，保證供應商具備履約能力，符合公司要求，保證競爭充分。

2．在充分體現招標採購工作公開、公正、公平、透明原則的同時，實現合理低價中標。

3．編制合適的施工預算標底或工程量清單攔標價（這個價格一定要依據工程項目所在地的同期工程定額和建築材料市場價格信息編制），防止施工單位的不平衡報價。在招標答疑時儘量讓總承包單位明確施工過程中所採取的質量和進度控制措施，並將其列入合同執行條款，避免今後雙方產生不必要的糾紛，降低變更、洽商發生的可能性，從而達到整體降低成本的目的。

4．發揮集中採購優勢，將使用量大，單價高的材料，如外牆磚、電纜、配電箱、防水、鋼筋、混凝土、管材、主要設備等大宗部品，儘量統一由SPV公司集中採購，以有效降低採購成本。

5．加強工程變更、洽商管理，合理安排結算時間，在保證公司利益前提下，適當調整各階段合同付款比例，維護和穩定供應商隊伍。

6．完善供應商評估評價體系，建立供應商分級（優秀、合格、不合格）目錄，對於優秀供應商在承包價格、工程付款等方面提供優惠和便利，以穩定供應商隊伍，降低採購成本。

（四）工程施工及竣工結算階段

目前PPP項目籤訂的合同基本是總價合同，施工過程中要嚴格控制調價、變更和籤證【筆者編寫了一套《如何提高項目現場籤證索賠質量》課程，可為PPP工程項目現場籤證管理提供支持】，在結算時堅持既定的結算原則和流程，就能達到合理控制成本的目的。其主要措施如下：

1．嚴格設計變更、現場籤證的審批程序。公司根據PPP工程項目的施工情況，對變更、籤證進行檢查，對不符合審批程序的籤證不予計入結算，在過程中控制成本。尤其注重增減項變更及較大金額的現場籤證的檢查。

2．嚴格按照結算流程、辦法進行審核。PPP工程項目上報結算資料要按照制度的要求完成，尤其是總承包、分包等項目要同時上報資料，避免重複結算或漏項結算。同時要加強SPV公司預算（成本控制）部職能的發揮，加大內部覆核力度和財務評估審計強度，預防超正常現象發生。

3．貫徹項目預算在成本控制中的重要指導作用。平時工作中，對各項成本的發生，要緊密結合項目預算，把各項費用控制在項目預算之內。對於有可能超預算的工程，要按規定及時增補項目預算，做到花錢有計劃，落實預算有措施。

4．加強對PPP工程項目成本造價優化管理，把有限的資金用到最需要的地方，不斷降低成本造價。

5．提高結算效率，在單體竣工後90天內必須完成項目單體的竣工結算。避免項目結算在項目竣工後一年仍未結算完成，明顯屬合同違約，影響SPV公司的信譽和發展。要使公司的業務流程更加規範化，從規範招標文件入手，通過合同履約管理和對過程變更、洽商的控制，逐步實現預算即結算的目標，即結算價格為合同價款加上變更、洽商，從而避免不必要費用的發生並提高結算效率。

高質量是要以高成本為代價的，而且質量和成本之間的關係並不成等比關係，質量到達一定程度後，要再提高一點點，所要付出的成本卻非常高，反過來講，當成本質量比達到臨界狀態時，即便再付出更多的成本，得到的質量改善也是非常有限的。就像考試中得100分和99分之間的差距絕對不是一分之差，而是完美和殘缺之間的差距，學生要取得從99分到100分之間的那一分，付出的代價要比從59分到60分之間的那一分多得多。

每一項目有不可壓縮的最短周期，要求項目在最短周期完成必須付出最高的代價，這有如照相，照快照和普通照片的收費顯然是不一樣的。這是因為，第一，趕工需要多付出更多的加班費，緊急採購也要付出較多的成本，這是最簡單不過的事情；第二，因為工期的特殊要求，對項目團隊成員的專業素養、熟練程度、技術水平也提出較高的要求，對人才的高要求也就意味著人員成本的提高；第三，趕工往往急急匆匆，忙中容易出錯，極容易造成返工，事倍功半，付出更高的代價；第四，更嚴重的是，項目中有很多活動是沒有返工的機會的，只能一次性做紮實，比如建築的地基處理等作業。所以，不要一味追求速度，否則極有可能造成欲速則不達。反之，工作安排不緊湊，無謂的拖延，往往造成項目失敗。如果我們求全責備，很可能會造成交付的拖延。

質量、進度和成本三者之間的關係既對立又統一，我們的目標是找準三者之間的最佳結合點，努力協調好這三方的關係,做到三大控制的有機結合，適時開展評估審計工作，防範項目管理風險。

第四階段：項目竣工驗收移交結（決）算與評估審計

竣工驗收階段的主要工作是項目單體工程進行各專業驗收及辦理竣工備案證明，外線、園林工程施工並通過公司內部驗收、運營介入並保障PPP工程項目順利結（決）算和移交使用。

內部驗收是施工質量檢驗的一個關鍵環節，結果將與PPP工程項目的工作質量評價和考核相掛鈎。PPP工程項目順利結（決）算和移交使用是政府和社會資本方都十分關注的環節，是企業展示自我形象、提升客戶滿意度的重要窗口。如何乾乾靜靜，漂漂亮亮，完完整整，不缺一草一木地將操作項目交付使用，是該階段的重中之重。

PPP工程項目順利結（決）算和移交使用（或按合同約定運營期滿將PPP項目移交給政府指定單位）指批次項目所有操作內容全部建設（運營期滿）完畢，並通過公司內外部驗收，取得相關手續，由總承包商順利向SPV公司交付竣工項目（或按合同約定運營期滿將PPP項目移交結（決）算給政府指定單位）這一過程的統稱。

1．批次項目所有操作內容包括：

(1)單體（含義同「單體竣工」中範圍）；

(2)外線（包括排水、給水、消防、燃氣、供暖、強電、弱電等）；

(3)園林（包括道路鋪裝、建築小品、綠化種植、、水系等）；

(4)亮化（包括亮化、項目區域照明、景觀照明等）。

2．項目移交結（決）算前應具備的條件有：

(1)單體工程最遲移交結（決）算前一個月通過公司內部驗收；

(2)外線、園林工程最遲移交結（決）算前半個月通過公司內部驗收；

(3)單體工程室內、外衛生清理完成，達到窗明几淨標準；

(4)外線達到通水、通電、通氣、通路、通訊狀態，具備全部應有使用功能，並通過有關政府部門專項驗收；

(5)園林工程出具完整景觀形象，衛生清理乾淨；

(6)運行設備、配套設施齊全；

(7)商業、人防、地下車庫等附屬設施施工完畢，同步交付業主；

(8)項目通過質檢、消防、人防、環境、節能等政府相關部門各專項驗收並最終取得項目竣工備案證明，合法移交結（決）算；

有的項目由於前期計劃不周、措施不力或決策緩慢、資金安排不合理及一些客觀因素影響，項目前期進度滯後、後期內部驗收和運營接管驗收時間被一再推遲和壓縮，移交結（決）算前外線和園林尚未全部完成或或毀損。移交結（決）算是交付產品的履約行為，理應達到國家有關法律、法規和地方政府所要求的條件，是移交結（決）算人向接收人進行移交結（決）算的底線，而為了眼前利益而草草移交結（決）算的結果常常是引發接收人不滿，有的甚至對簿公堂，這使得使企業在公眾面前經過長期努力樹立起來的良好形象頃刻受損，給項目後續的操作來影響。

一般PPP項目的投資建設運營基本全部由SPV公司來管理（也有委託運營公司的），這使得運營公司能夠提早介入，從項目規劃設計階段參與方案評估評審，從項目公司註冊，到新項目運營公司投標，到竣工項目接管與交付，再到接管項目前期運營服務期結束，運營系統都是一個重要的參與者。但這樣同時也帶來一個問題，就是PPP工程項目為了完成移交結（決）算任務，無論使用功能完善與否，特別是外線和園林，運營公司都要被動地接收，這也使得SPV公司放鬆了對最後一個環節的把控，大量的遺留問題被放到了移交結（決）算後解決就會產生維修不及時的現象，使「小問題」變成了「大影響」。

移交結（決）算結束不是項目的終結，在PPP項目操作全部完成（包括工程全部竣工並備案或按合同約定運營期滿將PPP項目移交結（決）算給政府指定單位），並完整交付運營系統服務一年後應進行項目後評價工作,項目後評價應對照前期項目可行性研究報告及政府批覆的各項文件要求，與項目移交結（決）算前所達到的實際效果進行對比分析，採取定量與定性相結合的分析評價方式進行評估審計，找出差距及原因，總結經驗教訓，提出相應對策建議，將後評價成果作為規劃制定、項目審批、投資決策、項目管理的重要參考依據，以不斷提高決策水平、投資效益和項目管理質量。

PPP項目在全過程造價控制管理過程中，要適時開展對SPV的例行評估審計或專項評估審計，防範項目管理風險和經營風險。

參考書目

1.馬海順,梁艦.政府與社會資本合作（PPP）模式[F]北京：中國建材工業出版社.

2.陳曉霞.房屋建築學[M].北京：機械工業出版社，2017

3.吳維豔.分析PPP項目複雜地質條件隧道施工技術管理[J].中國科技投資.2018,20

4.馬海順,王超,馬靜雪,丁仁芳.建設工程造價實操快速入門:基礎知識［M］.上海:同濟大學出版社,2014．

5.馬海順,王超,馬海軍,丁仁芳.建設工程造價實操快速入門:建築工程［M］.上海:同濟大學出版社,2014．

6. 建辦標函[2017]621號,住房城鄉建設部辦公廳關於徵求《建設項目總投資費用項目組成》建設項目工程總承.費用項目組成》意見的函.