地位缺失 苦於編制 城管困惑「我是誰」？

2023-04-01 16:15:16

試驗、磨合了14年的中國城管制度城管是誰，正處於不得不重新被審視的十字路口。

1996年出臺的《行政處罰法》，為成立一個專門行政機關行使相對集中行政處罰權掃清了法律障礙；1997年城管制度全國試點；2002年大面積鋪開。城管的誕生史說來十分清晰，但直至今天，一些城管自身看來十分基本的問題，仍未解決。

在大眾輿論中城管普遍失語的現狀下，他們自身的困惑並不為外界所聞。同樣難為外界所知的是，令大眾不滿的城管的所作所為，與城管的境遇息息相關。8月，人民網記者來到南京、上海、瀋陽和深圳等地，與當地城管領導、基層城管隊長、城管隊員面對面交流，聽他們各自講述種種「我究竟是誰？」的困惑。

地位缺失的城管

「難道要開罰單給上級單位？」

上海市近年來加快步伐推進行政體制改革，卻在城管體制的探索中躑躅前行，甚至落在一些中小城市後面。

上海市現行城管體制的建立與2008年該市機構改革息息相關。在那一次的機構調整中，原綠化管理局和市容環境衛生局不再保留，轉而成立綠化和市容管理局，同時掛上林業局、城市管理行政執法局的牌子。

這意味著，上海市城管執法局成為事實上的隸屬於綠化市容局的「局內局」。據記者了解，綠化市容局內直接管理城管執法業務的僅有兩個處：執法協調處和執法監督處，主要對各區縣城管大隊展開業務指導和檢查。

「這種體制帶來的結果是『重綠化、輕執法』。」上海市一位不願透露姓名的城管隊長告訴人民網記者，在日常工作中，城管大隊常要服務於市容局的需要，為後者的管理缺失及時補位。而實際上，市容局下屬的作業公司仍屬於城管大隊的執法對象，但現在沒辦法管，「難道開罰單給上級單位？」

按照國務院2002年《關於進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》中的要求，相對集中行政處罰權行使主體不能為政府部門內設或下設機構，應為本級政府直接領導的獨立行政執法部門。上海某區城管行政執法局局長指出，這一決定在上海並未得到有力貫徹，各區縣的城管大隊既沒有獲得政府編制序列，沒有行政機關身份，也沒有越過部門對政府直接負責。

缺失城管管理綜合協調機構，被視為上海城管體制的另一頑疾。上述不願透露姓名的城管隊長表示，在現有體制下，即使城管大隊把執法中遇到的難題匯報給綠化市容局，後者也很難重視並組織力量加以解決。

上海並非是在城管綜合管理上遇到困難的唯一城市。在全國來看，相比各傳統行政管理部門，城市管理執法機構屬於新設機關，上沒有央級主管部門爭取利益，下沒有審批管理職能帶來的「話事權」，處理跨部門和跨層級協調時常常吃悶虧。一位研究者告訴人民網記者，即使那些擺脫「局中局」身份的城管執法機構，也常常成為指哪打哪的「市長別動隊」，不得不優先完成強制拆遷等「市政交辦事項」，甚至承擔原不屬於自己權責範圍內的工作。

而區縣一級的城管執法隊，同樣陷入管理迷宮，面臨多個部門的多層領導。例如，上海市徐匯、靜安等區城管大隊擁有對轄區內各支隊隊員的調動權，其他區縣城管隊員則由街道管理。深圳市將監督評比等純管理項目和綠化、道橋、路燈等職能劃歸市局，環衛、執法等職能則下移到區和街道。北京市將分隊大部分財權集中至區大隊，僅少部分留給街道，但給予街道較多的人事監督權。

這些複雜的權力劃轉方式，來自「進一步規範執法行為」和「行政職能配置科學化」兩種有衝突的力量對實際城管工作的拉扯。前者要求管理上收、強化監督，後者則要求權力下放、及時響應，但二者都是相對集中行政處罰權改革的指導思想。執行起來，就形成前述的困境。

近年來城管是誰，瀋陽等城市成立市級層面的城市管理委員會，牽頭城管、工商、環保、規劃等城市管理各部門，這一嘗試被應松年等行政法學專家看作在現階段適應城管發展的理想模式。

「城市管理委員會的作用相當於一個地位更高的綜合執法局，在查處違法案件時，便於協調各部門關係，避免發生互相推諉與溝通不暢等狀況。」應松年告訴記者。

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