深圳智慧城市建設的現狀（回顧深圳智慧城市發展之路）
2023-06-15 21:19:49 2
寫在前面的話：
從1995年深圳市率先在全國建立市一級的信息化建設職能部門開始，伴隨著改革開放的步伐和城市管理的升級，隨著數字經濟和網際網路的技術變革，從電子政務到數字城市，從行業應用再到城市信息化一路走來，確立了新時期建設國家新型智慧城市標杆市的總目標。「十三五」規劃緊緊圍繞現代化國際化創新型城市發展定位，實現「兩個一流」 發展願景（即2018年建成全國一流，2020年建成世界一流。），堅持全市「一盤棋」、「一體化」建設原則，以提升民生服務和城市治理能力為重點，以體制機制創新為保障，在十三五期間將重點推進高速寬帶網絡工程、全面感知體系工程、城市大數據工程、智慧城市運行管理工程、智慧公共服務提升工程、智慧公共安全體系工程、智慧城市治理優化工程、智慧產業發展工程、網絡安全保障工程、標準規範保障工程等十大工程，到2020年，實現「一圖全面感知、一號走遍深圳、一鍵可知全局、一體運行聯動、一站創新創業、一屏智享生活」的「六個一」發展目標，達到世界一流水平。努力實現科技讓城市生活更美好。
深圳市正在進行十三五規劃的中期評估。我們團隊參與制定了深圳市十二五信息化專項規劃，也曾經和民間智庫一起討論過中後期評估。當時遇到的問題應該仍然是未來發展中還會遇到的困擾，一些目標仍然受一定的局限未能實現。特別是建立深港雙城的互動共享資源平臺，更是隨著粵港澳大灣區的啟動而顯得格外重要。2017年12月，香港特區政府公布了首份《香港智慧城市藍圖》，勾畫了香港至2022年及以後的發展計劃，涵蓋智慧出行、智慧生活、智慧環境、智慧市民、智慧政府及智慧經濟這六個主要範疇。其中，率先推進的三項基礎建設，就包括為所有香港居民建立提供數碼個人身份(eID)、實驗安裝400支智慧燈柱及開發建設新一代政府雲端和大數據分析平臺。這些和深圳十三五提出的「六個一」，和十二五闡釋的深港合作「五個一樣」都有很大的融合發展空間。前事之師，回顧和反思對今後的可持續發展應該有一定的借鑑。
引用一段本人在馬洪基金會百人智庫公眾評議深圳市十二五規劃論壇上的發言（2016年8月）
一直在思考怎麼樣評估十二五規劃，也一直不知道從哪個角度切入。我想從三個方面來討論，題目是「十二五」回顧、評估和反思。剛才楊勤代表講到穿新鞋走老路，我想我這個可能是穿老鞋走新路，因為每隔五年就在在做規劃，我們團隊也做過「十一五」、「十二五」規劃，現在還在做一些十三五規劃的研究。深圳市「十二五」信息規劃由我們這個團隊做，與其說評估政府不如說是評估我們自己。當然，制定出來的規劃執行得怎麼樣，這個是要評估政府的。我們是招標取得的課題，參與規劃的前期研究、實地調研、研究報告和規劃文本的撰寫。參與規劃本身的全過程中，過五關斬六將，從處長到局長再到分管的副秘書長，協商各部門到最後市長籤發，政府公報發布，歷時差不多一年時間。 所以我們這五年來當然很用心在關注規劃的實施。
綜觀全過程，我覺得這中間有幾個問題，一是政府做規劃的出發點是什麼？二是規劃到底有什麼用？在規劃的法律性和政府工作程序化的情況下，這一點我們是穿老鞋走新路，但從制定過程的調研和確定目標、路徑和實施模式上，我們是有所創新、有所突破、有所思考。
當時深圳市政府面臨換屆，新一屆政府工作報告統籌五年，這是個很好的基礎。信息化專項規劃必須為完成政府的五年目標進行。為此擬定大綱集中力量在八個方面進行研究：指導思想、戰略地位、發展目標，國際標杆城市、基礎設施建設、現代信息服務業、信息技術（兩化融合、物聯網、智慧城市）和十二五核心目標。其中突出三個重大問題調研：一是國際標杆城市，深圳到底以什麼樣的標杆城市作為參照的標準；二是在核心的目標中提到重點和短板基礎設施、現代信息服務業怎麼布局；三是主體目標價值選擇，也就是指導思想。課題從基礎研究入手並貫穿到研究、諮詢、編制規劃中，始終把國際城市的標杆研究、研判、兄弟城市調研放在最重要，和深圳的現狀、基礎和社會資源放在一塊，集中力量聚焦一個問題，政府的角色定位是什麼？政府推進信息化的價值選擇是什麼？討論中感覺到最大的障礙是體制的障礙和觀念的障礙。深圳科技創新這麼強，其實這個創新不完全是技術創新，最大的突破和難點是體制創新、是觀念創新。經過幾輪研究，最後給十二五信息化規劃的指導思想是這樣定義的：牢牢把握信息化覆蓋經濟社會發展全局的戰略主題，更加突出信息化與工業化相融合，更加突出信息化與城市化相協調，更加突出信息化與國際化相促進，更加突出信息化與社會民生服務相適應，堅持創新驅動、應用拉動，實現信息化水平整體躍升，帶動經濟發展方式快速轉變，促進社會和諧發展，推動深圳速度到深圳質量的跨越，支撐現代化、國際化先進城市建設。
我們把信息化當成經濟社會全面發展的戰略主題。更加突出信息化、工業化的結合。把握了熱門的網際網路趨勢、信息化公共建設和寬帶基礎設施提升與服務計劃。老百姓天天叫網費貴，我們抓住這一點，提出信息化已經不再是一個部門工作，而是經濟社會發展全局的主題。我們有四個突出，突出信息化和工業化的主題，就是網際網路 傳統產業；突出信息化和城市化的相協調；建立現代化的城市；突出信息化和國際化相促進，要打通國際化平臺；突出信息化和民生適應，獲得社會全面發展和民生實惠。通過四個更加突出形成支撐創新的支點。
研究和編制十二五信息化規劃的過程滲透了大量的調研：課題組徵集到了深圳市所有部門和各區的計劃，列席工工信部主持的15個計劃單列市十二五信息化規劃座談會。深圳在總結「十一五」規劃中電子政府做得非常好，但2008年深圳進行機構改革後，幾乎摧毀了許多部門的信息化。比如說市場監督管理局幾個局合併，原來的信息化是按照各部門做的，系統接不起來，要重新來。這是深圳十二五遇到的普遍性矛盾，幾乎所有部門提交的規劃都是要求新立項再投資，當時只有一個環保的系統不用重新來。環保信息化從規劃立項到建設正好遇到深圳市信息化建設改革新措施。環境信息化的基礎設備和軟體支持都統一放在政府的信息中心。其他的部門都在叫「十二五」做新系統，電子政務要重新再來過，因為「十一五」建設廟拆了，菩薩到哪兒去了，重新建一個，這是很大的問題，並不是剛出現。我們曾經做過數字城市的研究，深圳的信息化投入很多，條件很好，但互不相通，到處是高峰，甚至互相封鎖的東西。如果不組建共享平臺，鴻溝很深，一牽手就都會掉到坑裡。數字共享就非常有問題，更不要說做好服務了。以往城管要1個億，氣象要1個億，交通要1個億，所有信息化的建設在發改委批錢的時候大家都認為是自己部門得到的錢，信息化平臺綜合部門用不到，管不了。我從2004年開始關注深圳信息化資源共享機制，通過政協提案被政府採納的辦法之一。我們通過政協的提案要建立一個平臺，最後解決一個問題，各部門各行業信息化在發改部門立項前一定要通過信息辦專家評審，從共享共建的資源配置上考量，通過的方案把關，別人已經做的你可以共享，你做的也要拿出來共享，不重複建設。發改根據專家通過的建設方案立項。「十二五」布局我們基於這個案例說服各部門。
我們花了很大的力量組織團隊，一定要找到國際標杆，提出新的發展模式。把美國、日本、韓國、新加坡、臺灣、香港所有的信息化規劃文本全部翻譯了，這也是一般政府做規劃少用的手段，完美調集了大學城約15位研究生團隊翻譯和編寫綜述，研究和尋找借鑑案例。這是很大的工程，但對後來的研究起到了積極的作用。這個前期研究工程下來，我們頭腦清晰很多。在15個計劃單列市開會的時候，深圳市匯報說我們剛剛得到國務院辦公廳表彰的電子政務第一，我說這個第一和國際差很遠。最後出現兩個聲音，有的領導說，深圳第一是做了大量創新領先得工作的，基礎很好，不要摸黑。但工信部的楊學山副部長說，克科說的是對的，我們關門在做，自己評估，但和國外相差甚遠。所以，我說「十一五」規劃深圳已經做得很好，全國比不上我們，但實際我們真的很差，和國際上有很大的距離。關鍵是理念和目標的設定和評估的價值體系。
例如,美國施行寬帶計劃，寬帶網絡成為21世紀戰略性基礎設施。和一個世紀前的電力一樣，寬帶是經濟增長、全球競爭以及更好生活方式的基礎。它正在開創新興產業，並為現有產業開闢著新的廣闊前景。它正在改變我們教育子女、提供衛生保健、管理能源、確保公共安全、參政以及獲取、組織和傳播知識的方式。（《美國國家寬帶戰略》）。2010年7月1日起，芬蘭把寬帶接入權確認為公民基本權利之一，由此成為世界首個通過立法的形式，確認「寬帶權」的國家。到2015年，芬蘭所有民眾均可享用100-Mbit/s的高速網際網路接入。所以，一是國家戰略、行業戰略、老百姓的戰略、社會發展的基礎戰略，不是部門戰略、私有財產。二是我們一定要有公民權。
我們把翻譯出來的各國的信息化資料進行地域分析、發展分析和優勢國別特色分析。在地域上，北歐地區保持領先，丹麥、瑞典、芬蘭、挪威和冰島在各指數排名中排名靠前；北美地區緊隨其後，美國和加拿大是信息化建設的領先國家，整體實力很強；亞洲地區表現不俗，韓國、新加坡、日本以及中國香港、中國臺灣信息化建設居前列。在發展趨勢上，信息化正在全方位、深層次地向經濟社會各個領域滲透，融合態勢明顯；信息化已經被上升到國家競爭力、影響力和創新力的能力建設層面上來；以泛在社會、智慧地球為代表的理念，惠及全民成為信息化建設重要目標。幾個典型國家信息化解讀也很有參考價值。
新加坡開始做了好幾個規劃，從2005 年3 月開始醞釀新的國家信息戰略規劃「iN2015」，並且提出「iN2015」規劃要由公民、政府和企業共同創造。主要內容可以歸納為「三個主題，四個戰略，八個領域」。三個主題是：創新、整合、國際化。四大戰略是對社會需求的預期和新加坡主要行業的經濟目標為基礎，利用信息技術提升新加坡的創新、整合和國際化的能力。通過信息技術最終讓新加坡變成「一個智慧的國家，一個全球化的城市」。把社會需求放在一起，信息化放在一起，人才放在一起，普及和城市化放在一起，他做了一個方案和我們很想像，教育、金融、旅遊、製造、信息、醫療、數字、媒體、政府，這個領域和全社會是一樣的。
我們現在的信息化建設首先政府管理和機構改革中就出現了很多問題。深圳最早提政府管理和引導信息化建設，1995年有為書記就在深圳率先建立信息辦，那是真正的信息化管理職能部門，當時的信息產業歸運輸局管。2001年機構改革設立的信息辦是將重點放在做信息產業，2億的軟體產業資金等。2004年合併為科技與信息化局，但還是有高層領導希望保留信息辦。2006年發現走不動，市委辦說信息化、電子政務是必須有兩辦統籌辦的，將信息辦收回辦公廳，變成辦公廳的信息辦。機構改革變成科技信息和工貿委員會，現在變成科技和信息化委員會還是兩張皮。最後科技創新委獨立，將信息化又放到經信委，這個變化不單單是政府管理體制的改革，實際是涉及到信息化建設和信息服務的價值認同和方向的把握。所以就出現很多問題，我們覺得體制問題和機構問題是我們最大的問題。
我們再看看臺灣。也是把建設智慧化資訊基礎、推動智慧化生活創新應用和落實文化創意與人才培育放在一起，推崇建設安心、便利、健康、人文的優質網路社會。 而我們，一談到信息化就談產業、做設備，搶地頭，電信、聯通和移動三座大山，在搶資源。
香港也很有意思，香港1998年開始做「數碼21」資訊科技策略，三年諮詢調整一次重點方向，1998年是教育信息化起步，第二個三年做的是社會公共服務信息化，第三個三年做的是政府工作信息化，第四個三年是社會共享信息化，第五個三年是數碼共融知識型社會。現在在做數字城市和智慧城市的社會諮詢。
日本信息化三級跳：E-Japan、U-Japan、I-Japan，也是差不多五年一個臺階。經歷了逐步凸現電子化、社會化、以人為本的東西。陸健主任是從日本回來的，他說我們不能再走日本這種從技術到行業再到社會的摸索前進和層層否定的方式，既然我們看到了方向就應該一步到位。他甚至提出來我們可以把日本的本子翻成中文、填進去翻成我們的東西，去掉一部分就可以借鑑。實際上日本的信息化有一攬子的東西， 「十二五」 規劃有專家參與、社會參與，這個研究對制定規劃會有提煉出一些基礎的東西。
韓國不一樣，韓國是垂直經濟，他在裡面更多的是講他的自己產業。因為我們知道韓國的產業非常重要，他把信息技術和IT產業結合起來，韓國藉助信息化建設提升國家經濟實力，從創造價值的產業社會向以創造附加價值的信息與知識為源泉的知識經濟社會轉變。最終目的，除了應用信息技術為公眾創造食衣住行娛樂等各方面無所不在的便利生活服務外，還希望扶植IT產業，發展新興應用技術，強化產業優勢與國家競爭力。韓國已成為世界公認的經濟奇蹟，進入「革新主導經濟」階段，人均GDP超過1.7萬美元。這個和我們很相像。
而加拿大信息基礎設施水平和信息化水平多年來一直處於世界領先水平。 信息基礎設施和各種系統建設已達到很高水平，關注重點和著力點轉向政府變革、公共服務、增強公眾對政府的信任等方面。 就講政府，講政府所有的變革，客戶為中心，電子化是改變政府運作的方式，而不是政府主導這樣的東西變成他的工具。加快推進政府變革，重點引導政府的信息管理和信息技術團體發展，政府強調自省，歸併、調整和更新信息政策、法規及標準。堅持「以客戶為中心」 理念不變，強化公共服務（埃森哲評定最優）。重視電子商務和網絡經濟，推動電子商務的迅速普及和發展。逐步深入到政府變革，政府的自省與效能建設，加大公眾對政府的信任，環境的改進和進一步完善等層面。
通過整個研究和思考過程，體現在十二五規劃的指導思想是以國際先進城市為標杆，以社會經濟發展需求為導向。以體制創新和技術創新為動力，加強信息基礎設施建設和信息資源共建共享，推進區域信息化合作；以信息產業發展和技術應用為路徑，推進「兩化融合」，增強產業核心能力。以行業應用和社會服務為核心，以公民信息化能力建設為支撐。提升城市建設和管理水平，提高政府公共服務效率，改善市民信息化生活品質，增強深圳市在國際城市中的綜合競爭力。
反思規劃研究編制和實施中的問題，我們覺得至少目標是清楚了。在討論的過程也有爭論和權衡，很典型的有按規劃文本形式引導研究的規劃派，有按技術路線和國外模式借鑑定向的技術派，也有以政府信息化為電子政務派。基於這一點，我提出在三足鼎立之下，要拓寬思路搭一個四方麻將臺。課題組提出在原有強化強勢的平臺上，打出公共需求、公眾服務的牌。任何一個方向，規劃、技術或政府都好，必須要有公共服務的責任和價值的取向態度。所以。在 「十二五」規劃的研究編制中應該可以清楚地看到到處都有著公共服務和民生服務的要求，和慣性思維和傳統體制特別是資源配置上的博弈。在規劃實施過程中的確還在博弈和變化。主要出現兩個大的問題，一是部門機構微調後，原來主持制定規劃的大部制又變成了經信委，分管領導的意識佔了主導，回到熟悉的政府圈子的工作方式，另起爐灶做了一批新的子規劃，如：電子政務、智慧城市、寬帶等等。儘管這中間很多內容是涵蓋的，但是服務主體和價值導向是不同的。二是一些前瞻性的提法和措施沒有抓手去推動落實，沒有落地。「十一五」解決了電子政府服務的大平臺的問題，「十二五」提出了政府及社會各個部門依託超算中心服務的思路。當時市政府主要領導提出明確要求，「十二五」期間各方面提出要立項項目必須編入十二五規劃，凡是列入規劃的項目要督察檢查落實。但這一點就沒有機制去實現。所以對照十二五規劃，到底完成的怎麼樣，也希望大家關注。
科創委提出信息化是帶動整個產業發展的基礎。作為基礎工程，在公共服務方面我們刻意提了幾個點，比如：城市管網要求一致性，不要大家開腸破肚，共建共享城市基礎設施，推光明模式；能不能為老百姓設立信息服務一費制，法國47法郎一戶，保證基本的，我們現在手機、電信都在打，比方說80塊錢基本費，帶有線電視、寬帶、WIFI、電話，保證基本量，超過可以加錢，老百姓每個人都應該有，現在交水電煤氣沒網絡不行，學生做作業沒有網絡業不行，醫院掛號預約沒有網絡也不行，這就成為公民權益和社會公共產品提供的民生公平問題了。作為基礎保障，甚至可以按標準給以困難人群的補貼和社區服務的基礎項目。最後，消除信息鴻溝是寫進去了，但沒辦法做，各家通信巨頭都在做市場，政府的作用沒有體現。在十二五規劃中，我們還特別提出深圳建設國際通訊樞紐目標上要有體現和突破。在「十一五」計劃單列市座談會上，成都和大連都提到了。大連做軟體外包，和日韓形成了國際通道，深圳緊鄰香港缺一直沒有突破。成都說他們是內地，更有需要信息化國際出口。深圳說不提了，太麻煩，沒有話事權。我們堅持寫進去。
我們認為要開放思路，建立新機制，採取具體的措施，讓深港和國際上的信息化要五個一樣。那就是（1）像規劃建設連接兩地的跨界基礎設施鐵路、公路、橋梁一樣規劃建設信息基礎設施(光釺、網絡、無線基站等)；（2）像保障兩地城市發展需要共同協商提供電力、煤氣、水源、食品一樣保障信息資源共享與供給（數據中心、伺服器中心、呼叫中心）；（3）像滿足公共社會需要協調發展教育、醫療、文化、社會保障一樣滿足日益增長的信息化服務 （信息內容、社會服務）；（4）像建立傳統商業貿易自由市場秩序一樣建立基於網際網路的電子商務營商環境和平臺（公平法則、智慧財產權、誠信）；（5）像建立兩地資金人員物流往來通關便利一樣建立信息資源網際網路通訊雙城便利的機制和渠道（互惠互利、資源共享、同城資源對接）。第二年前海爭取到了國際信息通路試驗區。一位領導馬上發來簡訊說，你提的倡議國家落地了。
所以說，執政理念到底怎麼樣？為民、為未來的發展，體制改革怎麼樣？最大的障礙是體制改革，創新服務必須要解決我們落地的問題，公共利益最後要執行達成。
今天回顧和評價十二五政府工作，既然我們參與過，我們就更有體會。我們感到真正的創新不單單在於技術，更重要的是執政理念的創新、行政體制的創新、管理模式的創新。我們一直建議信息化建設的統籌和智慧城市的規劃應該放在發改委，它不是技術的問題，而是方方面面的社會發展問題。提到醫院預約掛號的問題、社保的問題、繳費的問題、交通的問題，停個車都要wifi，沒wifi寸步難行。各區都在做無線WiFI，都是政府和三座大山在對賭這塊，希望從老百姓出發，政府退到自己的位置上。或者是守住自己的位置，提供全面的信息化社會服務。
希望「十三五」深圳能夠推三件事：一是國際通道，國際通道不通，深圳的國際化城市無從談起；二是公民享受信息化服務的基本權益打包進戶，一戶一個包。老百姓一戶一個錢，把有線電視、電話、網絡等統籌都包進來，後臺運營商去分。基本服務放在這裡面，超過規定的基本流量可以另外加費，；三是信息化本身的公共服務，包括教育、醫療、社會、社保、文化、社區等，一定要以滿足服務為第一要務。現在是兩邊在尋租，政府和盈利機構在尋租，不考慮有公共利益。能不能變成老百姓像進超市一樣，讓老百姓選優，讓老百姓享受這一戶一包的實惠。「十二五」規劃是出來了，也完成了，但仍然需要在開思路、廣納言中加強老百姓知情權，獲得提供全面好服務的享譽度。深圳財政可以學習香港澳門，結合深圳特色，向每一個居民住戶派發信息紅包。
回過頭去看，深圳信息化建設很多突破性的，前瞻性的思路舉措和其他領域一樣，都是堅持改革開放，力排眾議堅持下來的，也都基本被技術進步和市場容納所驗證。十二五短短五年，信息通信和網際網路尤其是移動網際網路帶來的是革命性的變化，而這些變化關乎每個市民的日常工作生活。出行靠隨叫隨到的滴滴，計程車司機離開舊的體系；買菜不用帶錢包微信支付即可，銀聯多年建起來的支付基礎設施被繞過；銀行在網際網路金融衝擊下也有了破冰的契機。科技總是以出乎我們意料的速度和方式在改變我們的經濟社會，規劃或許真的應該以更大的包容心，更多的打破固有的限制，消除創新過程中的障礙，為創新和市場建設一個公平公正的環境。
作者：張克科（原深圳市科技局副局長、深圳市科協原專職副主席，曾任深港產學研基地副主任兼深港發展研究院執行院長，深圳市決策諮詢委員會委員，中電科新型智慧城市研究院首席顧問）
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