城市頑疾怎麼治療（治城還是治人）

2023-06-27 20:16:55 2

原標題：新時代，如何善治城中村

編者按：

一邊是現代化的摩天大廈，一邊是低矮雜亂的城中村——在每一個城市，幾乎都能看到這樣魔幻的場景。這好像是兩個平行的世界，各有各的生存邏輯。在許多人看來，城中村好像是城市的傷疤，環境不好、治安較差、安全隱患突出……然而在另一些人，尤其是城市的外來者看來，城中村或許沒有那麼糟糕，這裡有廉價的居住空間，有與收入匹配的服務產業，有親友老鄉等社會資源，為他們在城市謀生或真正邁進城市，提供了一個夠得著的平臺或起點。

一座城市要有活力，要能成長，必須是包容的。在我國這樣一個城鄉二元體制轉軌、數億農民變市民的快速城鎮化過程中，城中村自有其存在的歷史原因和現實需求。然而，城中村的問題也是真實存在的，亟須進行善治——沒有人應該生活在汙水橫流和提心弔膽的環境中。城市總有低收入人群，總有外來者和農民工，政府部門需要給他們提供基本的棲身之所和公共服務，這是新時代城市治理的題中應有之義。

棠下村（2016年8月10日攝）是廣州市天河區東部一個城中村，也是廣州市最大的城中村

「家」住城中村：光鮮城市另一面

作為經濟發展的高地，城市，尤其是大城市，吸引大量外來人口遷入;而城中村，則成為他們進入城市的主要聚居地。剛畢業的大學生、進城農民工、生活服務業從業者、小商販等聚居於此，「到大城市闖闖」，成為他們最初的動力。城中村，既給他們帶來機會和希望，也向他們展示著光鮮城市裡，混亂與殘酷的另一面。

落腳城市，尋找機會之地

北京市通州區北門口村毗鄰南六環馬駒橋和京滬高速交叉口，交通便利，又與亦莊經濟開發區隔河相望，聚集了大量外來人口。

居住、生活的低成本是不少外來人口選擇城中村的原因。28歲的申先生畢業於西安一所大學，在亦莊一家工廠工作，月薪過萬元，他和妻子住在北門口村集體土地上建設的一所公寓裡。「我和媳婦達成共識，我們不在北京消費，艱苦3年，攢夠房子的錢就回老家。」申先生告訴半月談記者，他們夫妻倆選擇住700元的城中村公寓就是為了攢錢。

麻雀雖小，五臟俱全。作為相對獨立的地理單元，城中村雖然基礎設施落後、居住環境較差，但功能相對齊全、生活相對便利，受到眾多外來者的青睞。武漢的華安裡社區就是其中之一。

走進華安裡社區，藥店、百貨、五金、餐飲、診所、澡堂、幼兒園、美容美髮、各類維修店等應有盡有。人們幾乎不用走出這個小區，就可以滿足生活所需。事實上，他們也很少出去。

「來這裡後，還沒去外面大商場逛過。每個月只有發工資的時候，才出社區到外面的銀行把錢存下來。」52歲的豐連華從湖北漢川農村走出來，現在社區裡一家餐館打工，他的兒子和老婆也都在社區裡的服裝廠幹活。「有個住的地方就行了，外面那些高樓大廈跟我沒關係。」

城中村因其歷史，複合著城與村的雙重屬性，初入城市之人很容易在此遇見熟悉的生活場景和久違的鄉土溫暖。在武漢一個城中村， 50歲的湖北孝感人老五以為半月談記者是從農村來城市找工作的，一再推薦先到物流行業打工，「一步一步來，一開始目標不要定得太高」。

河北來的老趙夫婦在北京市大興區求賢村開了一家便民超市。因為價格公道、服務態度好，小超市深受村民喜愛，也得到村委會的支持。走進店裡，整整齊齊的貨架上擺滿各種商品。平常，老趙夫婦與顧客總會寒暄幾句，小店充滿「人情味」。

從某種意義上說，城中村中每天發生的這些生活圖景，就如同外鄉人在大城市的「精神之巢」。遊走其間，一份呵護能讓他們逐漸面對陌生、適應陌生。

「沒人真正願意住在這裡」

張儀村位於北京西五環附近，本地村民基本都上樓了，留下村西北角一大片工業大院類型的平房區。2005年起，這裡逐漸成為群租房聚集地，大街上可以聽到各地的口音。平房區中間有一條400米長無名小道，兩旁商鋪林立，儼然一條繁華的商業街。劉大姐說，這裡最多的時候得有上萬人。

劉大姐來自河南信陽，她和丈夫到這裡已經8年了。他們居住在一間15平方米的房間裡，平常做飯就在走道上。夫妻倆的工作比較穩定，丈夫在附近的建材批發市場跑運輸，她在不遠的一棟寫字樓做保潔。「走一批來一批，來一批又走一批，沒人真正願意住在這裡。」

「不通天然氣和暖氣，做飯自己買罐裝氣，取暖靠電熱毯。」劉大姐說，冬天水管都會上凍，她的丈夫因為長期跑運輸勞累，再加上住的房間陰暗潮溼，這兩年老是腰酸背痛。2017年上半年，這裡開始治理，她準備2018年陪丈夫回老家好好療養。

重慶幾江街道小西門社區60歲居民鄧龍代說，如今社區一半是老職工，一半是進城的農民。為了孩子讀書，很多進城的農民不得不在這裡租房。自己之所以住在這裡，是因為對這個地方有感情，從小就在這裡生活。孩子畢業後，也不願回來。「人往高處走，水往低處流嘛!」

城中村基本是自我管理，相關部門對城中村的態度，也是只要不出大問題就可以。長此以往，城中村積累的問題也就非一日之寒。

首先是環境髒亂差。半月談記者採訪的不少城中村，道路失修，一下雨就積水，路面泥濘不堪;垃圾隨意傾倒，夏天蒼蠅亂飛，耗子亂鑽，臭氣燻天;共用公共廁所，但一般缺乏維護，如廁常連立足之地都沒有;「牛皮癬」廣告隨處可見，層層疊疊，讓人不勝其煩。

其次是安全隱患大。城中村房屋建設具有很大的自發性與盲目性，缺少規劃，見縫插針，不少地方消防車根本進不去;電線老化、私搭亂接，使用簡易煤爐取暖，居住密度太高，過道塞滿雜物等，給公共安全帶來極大風險。

在武漢華安裡社區出租房集中的區域，半月談記者看到，本就不寬的道路兩邊樓挨著樓，都蓋了五六層，有的樓頂還用鋼架結構加蓋了一兩層。裡面的住戶說，加蓋就是為了拆遷的時候能多要些賠償款。「為什麼政府不拆掉?」「家家戶戶都加蓋，哪拆得過來?拆的成本也高。」

此外，一些城中村還成為犯罪高發地。重慶幾江街道南門社區黨委書記唐倩告訴半月談記者，南門社區改造以前，轄區內小偷小摸很多，人員很雜，搶劫、吸毒現象時有發生。

治不了的城市「潰瘍」?

總體而言，城中村是一個低調的存在。直到發生大案或者慘劇，人們才發現，城中村並未遠去，問題依然嚴重。對許多城市管理者來說，城中村仿佛是城市的「潰瘍」，常常是這裡整治了，那裡又冒頭;這裡清理了，那裡又聚集。

我國特殊的城鄉二元結構是城中村形成的重要原因。隨著城市快速擴張，不少城市周邊村民的耕地幾乎被全部徵用，村落裡的宅基地或集體建設用地被保留，但受限於土地性質，難以得到市場化改造。再加上拆遷安置成本高，城市發展不得不繞著走，最終形成了城中村。

許多問題也由此產生。北京工業大學社會學系教授李君甫說，道路、水電、天然氣、暖通、環衛、治安等城市公共服務難以覆蓋城中村，主要是因為市政不管，這些問題只能由村集體自己解決。然而，村集體建設的基礎設施標準低，維護投入少，公共服務極度匱乏，直接造成城中村的髒亂差。半月談記者注意到，在一些破舊的城中村，除了通水通電，幾乎難以獲得其他公共服務。

治理難，實際上很大程度來源於政策不足。雲南大學社會工作研究所所長向榮認為，當下很多政策還是把流動人口看成是被管理的對象。在公共服務方面，很多街道和居委會都以地方財政主要服務戶籍居民為由，把流動人口排除在外，加劇流動人口的疏離和抗拒。

除了城鄉二元體制的掣肘，城中村錯綜複雜的利益關係，也增加了治理的難度。

城中村嵌入城市之中，隨著城市發展，其土地增值幅度巨大，村裡聚集產業眾多，雖然多以低端服務業為主，但收益很好，與所在街道也有千絲萬縷的聯繫。同時，許多城中村外來人口規模不斷增長，城中村的社會結構、利益結構、需求結構日趨分化，治理更需技巧和資源。

因此，許多城市管理者對城中村的問題得過且過，害怕去捅這個馬蜂窩。一位政府工作人員告訴半月談記者，在城中村改造的過程中，存在可能誘發不穩定的因素，主要集中在村集體經濟組織改制中的資產分配和改造中涉及的房屋拆遷安置，「不到萬不得已，一般不動」。（記者 張超 侯文坤 韓振 黃浩苑）

上圖為2010年拍攝的北京唐家嶺地區城中村；下圖為2014年8月拍攝的環境得到改善的唐家嶺地區回遷樓

一座城市與城中村的鬥爭史

城與城中村的糾葛之深，莫過於北京。在北京的城中村，你可以聽到許多人的成長史、奮鬥史，也可以觸摸到一座城市與城中村的鬥爭史。

80年代，外來人口催生新北京

「北京南城大紅門地區上世紀80年代開始形成浙江村，做服裝加工和批發，這是北京最早的城中村。」北京服裝學院教師楊潔告訴半月談記者。1985年後，北京商業流通領域逐步放開，包括服裝、蔬菜、建材等與居民生活息息相關的消費品可以從市場上自由採購。

楊潔說，浙江人選擇南城的主要原因是交通方便、房租便宜。以浙江溫州人為主的來京務工人員看中了大紅門地區的地理位置，陸續在這裡擺地攤，抱團取暖，做起了服裝生意。

隨著浙江人聚集，這裡開始有了幼兒園、菜市場、診所、理髮店，甚至包括自發組織的治安聯防隊，大紅門逐步形成了獨特的「自治」社區。

幾乎同時，在北京北部的立水橋地區形成了以從事建材批發為主要營生的「福建村」。以蔬菜銷售為主的「河南村」、以裝飾裝修為主的「安徽村」也在北京逐步形成。

一位社會學學者說，是外來流動人口催生了新北京。

90年代，整治亂象與產業提升同步

如同眾多的北京城中村一樣，「浙江村」產銷的商品大大豐富了90年代的北京市場，深受北京居民歡迎。

與此同時，城中村中的問題、亂象也開始凸顯。當時有一些經營大戶以合股形式與當地鄉、村、生產隊「合作」。當地出地皮，浙江人出資金，蓋起連片的平房甚至兩層樓房，再分別出租給流動人口，由此形成了居住、生產、銷售於一體的工業大院。

1995年，時任浙江省工商局局長孫忠煥曾赴京調查「浙江村」。他回憶道，當時這樣的工業大院一共有48個，經註冊登記的常住經營戶有3萬多戶。一個院子小的可容納下1000至2000人、大的能容納下4000至5000人。以後這裡也被稱為大紅門「浙江村」48個大院。

由於人口密度大，公共基礎設施和服務沒有跟上，「浙江村」出現了環境髒亂差、治安惡化的問題，「連計程車都不敢去」。1995年，北京警方以嚴厲的手段全面清理整治「浙江村」，部分商戶轉移到河北發展。

如今，孫忠煥還記得，當時的整治行動規模大，受到中央高度關切。北京市一位副市長專門帶領北京市15個部門的領導赴浙江舉行說明會。

同一時間段，產業提升成為重要治理手段。北京在浙江招商引資，歡迎浙商去北京經商辦企業，計劃在大紅門地區與浙商共同投資建造一個大市場和加工區。1995年後，北京西紅門地區開始出現大型服裝加工廠、大型服裝批發市場。「浙江村」得以正名，並走上正常的商業擴張之路。

北京的「福建村」「河南村」等其他流動人口聚集地也經歷過類似的治理過程。

新世紀，50個重點村成治理焦點

進入新世紀，北京城市快速擴張，人口激增，交通擁堵，房價高漲，「大城市病」嚴重。城中村作為外來人口的主要落腳地，種種「髒亂差」再次成為社會痛點，再度進入政府治理議程。

北京官方數據顯示，1999年北京市常住居民1257.2萬人，其中常住外來人口157.4萬人，而到了2000年，常住居民1363.6萬人，其中外來人口256.1萬人。這意味著當年年內，北京市外來人口淨流入接近百萬人。到了2010年，北京常住居民1961.9萬，其中外來人口704.7萬。

2010年，北京市宣布對50個市級掛帳整治督辦重點村進行集中整治。北京市農委的一位官員總結這50個村的特點是「人口密度高、衛生環境髒亂、違章違法建築多」。50個村聚集了120多萬人，其中流動人口超過100萬，部分村莊人口倒掛嚴重，外來務工人員人數超過本村居民10倍。

針對這50個重點村的整治策略是「調、拆、建、轉、管」，即調規劃：安排回遷住宅樓、集體產業和基礎設施配套用地;拆舊房：陽光拆遷、先籤約先選房;建新房：嘗試先建後拆;轉居民：村民集體轉市民、與城市社保體系接軌;管服務：為新社區居民就業等提供培訓。

為了多部門配合治理重點村，北京還成立北京市城鄉接合部建設領導小組及其辦公室(簡稱城鄉辦)，由一名市委常委任組長，兩名分管城市建設和農村工作的副市長任副組長，一名市政府副秘書長任辦公室主任。城鄉辦定期召集國土規劃、金融、園林、城建等部門共同議事。

自2010年以來，北京在點上完成了50個重點村建設，從點到面，全面啟動了北京城市的第一道綠化隔離帶建設。政府更是不斷總結經驗，在拆遷安置補償、集體土地利用新模式、「一村一策」等方面頻頻出招，村莊社區化管理等諸多改造方法、治理手段輪番上陣。

「治城」還是「治人」，不能再徘徊

不能說北京的治理沒有效果，但城中村問題顯然沒有解決，不過是越搬越遠罷了。曾幾何時，治理中關村區域的城中村，讓大批外來人口湧至唐家嶺。當作為著名「蟻族」聚集地的唐家嶺也早已成為整潔、有秩序的大型城市社區，一批一批來京尋夢者又將歸於何處?

城市的迅速膨脹，在擠壓城中村、擠破城中村的同時，將居住於此的人群驅趕至更為外圍的城市邊緣。不少專家和有識之士指出，「治城」還是「治人」，在治理城中村思路上，有著本質的差別。如果緊盯腳下、眼前需要對付的「髒亂差」，只是剷除了事，搬遷了事，那麼城中村的人可以在另一個城市角落、另一個城中村聚集，看似不再的亂象又將死灰復燃。

「治城」無全局觀，是治標，而非治本。「城中村是發展中形成的問題，要讓居住於此的人們跟市民一樣享受到城市發展的成果。」城鄉建設專家、西安交通大學教授楊東朗說。

如今，北京不少城中村的村民被安置、能上樓，村集體土地上可試點建設租賃住房;農民變市民成股東，轉型搞起物業服務經濟。「可城中村不僅居住著原來的村民，更多的是流動著的外來人口。」一位長期關注流動人口的社會學者指出，城中村治理從「治城」轉向「治人」，重點應關注、關心外來人口和低收入人群。（記者 張超）

幾個新就業大學畢業生正在搬進公租房 王定昶 攝

擁抱新思維，城中村可以不一樣

城中村是城市快速發展的產物，也是許多外來人口邁入城市生活的第一個「希望小站」。善治城中村，本質上是實現人們心中「城市讓生活更美好」的期待。如何對城中村實現有效治理?當前各地又有哪些治理新思維和新亮點?

完善公共服務，築牢善治之基

長期關注城市社區治理的華中科技大學社會學院副教授曹志剛認為，除了物理空間上的治理，目前善治城中村最緊迫的，是相關政策制定者要注意到，出現這樣一個低收入人群聚居區，其實質是社會資源分配所致。

根據實際居住的人口規模配備相應的公共服務，應成為城中村治理的一大方向。在重慶，不少街道不斷強化涉及群眾切身利益的社會保障、勞動就業、民政救助、計生獎扶、社會救助等惠民政策的落實，擴大覆蓋面，把公共服務向外來人口延伸，為善治城中村提供了基礎條件。

與此同時，對不少城中村來說，更好的發展才是治理的硬道理。

武漢市洪山區城中村改造首席調解員程霖介紹，通過多年實踐探索，洪山區走出一條適合自身發展的城中村改造道路，即以村集體經濟組織改制(村民變股民)、戶口改登(農業戶口改登為居民戶口)、撤村建居(村委會改為居委會)、辦理社保和舊村灣改造為目標任務的自主改造路線。

「城中村改造最終要回到『安居樂業』四個字上來。改造中有產業謀劃，才能給村民吃下定心丸。」洪山區紅霞村紅霞集團黨委書記萬建平說，通過新產業規劃帶動城中村發展，如今的紅霞村產業眾多，面貌煥然一新。「村民的就業不用愁，來紅霞創業的外地人也多了。」

創新治理方式，搭建治理平臺

「城中村的治理，單靠政府一家，很費勁。」廣州市番禺區鍾村街來穗人員和出租屋服務管理中心副主任陳釗華說，鍾村街這幾年搭建了一系列「法治 民治」的治理新平臺，創新了城中村的治理方式，有效調動治理資源。「過去城中村裡難管的出租房，現在管起來順暢多了。」

2015年底，鍾村街成立房屋租賃協會，會員包括屋主、房地產中介、來穗人員、物業管理公司等。協會反映的問題，政府可以幫忙協調解決;消防安全、出租屋注意事項等，可通過協會來擴散、宣傳;一旦發生租賃糾紛，也可以通過協會調節、化解。

與此同時，城中村的治理模式也在加快創新，以實現治理結構的轉型提升。鍾村街2015年試點將租賃管理納入村規民約，成為另一種有效治理手段。

「配合政府出租屋管理規定，針對農村出租屋管理的實際，村裡制定實施細則，由村民代表投票通過，違反規定則要處罰。」陳釗華說，拒不整改的出租屋屋主，就不再給付村裡的股份分紅，「這處罰是有震懾力的」。

專家表示，創新治理方式，搭建治理新平臺，讓城中村村民、居住者參與治理，有利於加快推進城中村綜合改造工作，並可以積極妥善處理推進過程中遇到的各類矛盾和歷史遺留問題。具體工作中，既要依法、依規、依程序推進，又要尊重客觀規律，尊重村民意願，有情操作。

引入社會資源，用活市場機制

2010年，廣州心中物業管理有限公司開始做城中村出租屋的第三方代管。「當時廣州沒有先例，我們算是探路者。」公司總經理吳偉光說，「我們用了半年多時間裝修出300來套長租公寓，對排汙重新處理，電線、網線、電話線全部入地，在每層樓放置滅火器，連門禁系統都是我們自主建設、標準化管理的。」

第三方運營模式，大大改變了城中村的面貌。目前，廣州市海珠區共有102個大大小小的第三方代管企業，很多城中村由此變得乾淨、整潔、規範，擁有綠化、衛生、代照管寵物等服務。第三方管理的物業還購買各類保險，既為第三方經營減輕各種意外負擔，也給了租戶安全保障的信心。

第三方管理給村民、租戶帶來居住尊嚴感的同時，也實現了多贏。「安全係數高、風險低，政府管理成本低;租金穩定，不用考慮空租期，一籤就是穩定的合同。」海珠區來穗人員服務管理局副局長黃偉新說，這是未來發展的一個方向。

「合作經營，改造的費用我們來出，政府也會給我們一點支持，這樣城中村治理就會順暢很多。」吳偉光說，環境好了，房子更容易租出去，租金也租得更高。

在城中村治理中，引入社會力量，採用市場運作方式在不少地方被證明行之有效。北京工業大學社會學系教授李君甫表示，道路、水電、天然氣、暖通、環衛等城市基礎設施建設都是大工程，許多村集體財力不足，資源動員能力不夠，唯有通過新的方式，引入足夠量的社會資源，才能拓開城中村治理、改造的新天地。

積累社會資本，促進人文善治

向榮長期跟蹤關注云南連心社區照顧中心在昆明服務流動人口的經驗。她告訴半月談記者，從推動包容性社區發展來看，流動人口通過社區公共服務建立相互信任的社會資本，可以極大改善城中村的社會環境。

比如，2017年6月昆明普吉街道王家橋社區成立了流動人員黨群服務中心。黨群服務中心主要為社區流動黨員和群眾服務，發揮接待來訪、現場諮詢、協助政策落實等功能。

半年間，黨群服務中心建立了一個流動黨員群眾之家。每周二至周六全天開放，面對面諮詢和解答社區民眾的需求，並免費向社區居民提供書籍閱讀，組織棋牌活動，為身在昆明打工的流動黨員和群眾建立了一個貼近黨組織、了解黨組織、參與黨組織的平臺。

「通過一些社會組織和社會工作者，為有需要的居民連結公共政策和社會救助資源，可以很好地提升社區居民公共服務的獲得感。」向榮說，通過不定期走訪社區居民，社工可隨時掌握本地和外地居民的動態需求。

向榮認為，通過完善的社區治理機制和平臺，外來居民和本地居民可共同打造共治共享的美好社區生活。「通過營造社區的歸屬感、信任感、公德心和守望相助的價值和精神，城中村面貌將會逐步改變。」（記者 黃浩苑 韓振 侯文坤 張超）

棲息城市，人人都應享有基本權利

毫無疑問，城中村經過妥善治理，是可以擺脫髒亂差、不適宜人居的老印象的。但是治理城中村，如果只盯著城中村，問題還是不能根本解決。

城中村問題的根源，在於低收入人群總要尋一個低成本的立足之地。低收入人群中，既有外來務工者，也有事業追夢人，還有剛剛走出校門、走向職場的青年。他們不僅為城市生活提供基本的服務，也為城市發展注入多元的活力。對城市而言，低收入人群是必需的。

如何容納低收入人群，讓他們棲息城市，都享有基本的權利，是城市管理者需要破解的課題。新時代，面對人民群眾日益增長的美好生活需要，城中村這種發展不平衡不充分的突出問題，必須得到解決。

當下，不少城市的城中村治理正在取得進展。一些城中村雖是陋室，仍可宜居，沒有高大上的標準，但有嚴格的底線——安全、整潔、和諧。這是必要的、應該給予肯定的。但是治好了這一個一個的城中村，就解決了城中村問題嗎?顯然不是。

城中村的種種問題，總是與居住密度相伴而生。宜居的城中村，絕對不可能再住從前那麼多人，甚至大部分人要搬離，他們去往何處?剛踏入城市的外地人，他們又何處安身?如果不抓住、不解決這個根本問題，新的一批城中村不久又會出現。

因此，城中村治理，要把著眼點落在「人」上，而不是「城」上;不能局限於一時一地的清理整頓，而應在保障低收入人群基本居住條件、基本生活尊嚴上下功夫。

我國發展進入新時代，我們有能力、有責任解決這一問題。黨的十九大報告提出的「讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民」「打造共建共治共享的社會治理格局」等理念和頂層設計，也為破解城中村治理難題提供了契機。

公租房、共有產權房、租房券、租購併舉、城中村改造……辦法總比困難多。城市治理的視野應進一步拓寬，公共服務的均等化和基本保障的全覆蓋，是我們應該努力達到的目標。新時代，我們有更多可依靠的力量，也當回應更高的發展期待。

唯願，不適宜人居的城中村退出歷史舞臺，能安放身心的築夢之所大門敞開。（記者：黃浩苑 張超 專題策劃、編輯：許中科 姜磊）