ppp項目運作方式的分類（存量PPP項目的運作方式選取）
2023-08-05 17:45:17 1
近年來，PPP模式歷經高速發展，對於新建類項目的PPP運作已經逐漸總結出了經驗。而對於存量項目使用PPP模式，儘管國家已經給出了國發辦42號文、財辦金92號等鼓勵性政策，提倡運用PPP模式盤活存量資產，但在實踐中，存量項目在全部PPP項目中的佔比仍舊有待提升。
存量項目指的是已建成，或已運營的項目，使用PPP模式實施存量項目通常有以下幾種運作方式：
委託運營:將存量資產的運營維護委託給社會資本方或項目公司，政府保留資產所有權，支付委託運營費。管理合同:將存量資產的運營維護，以及用戶服務職責授權給社會資本方或項目公司，政府保留資產所有權，支付管理費。轉讓-運營-移交(TOT):將存量資產所有權或未來年度的經營權有償轉讓給社會資本方或項目公司，並由其承擔運營維護和用戶服務，合同期滿後資產及其所有權等移交給政府。改建-運營-移交(ROT):在TOT模式的基礎上增加改擴建內容。轉讓-擁有-運營(TOO):將存量資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，由其承擔運營維護和用戶服務，不涉及到項目的最終移交。在選擇具體運作方式時應考慮項目權屬/權益轉讓是否易於操作，項目實施成本及稅負差異等各方面因素。例如，對於供排水、垃圾處理、收費公路等權屬清晰、經營性較強的存量項目，更適宜採取TOT/ROT等運作方式；對於非經營性的存量市政道路等項目，因其資產「所有權轉讓」並不具備明確的法律依據，而「經營權轉讓」又實際上缺少與該權能相對應的使用者付費來源基礎 ，採取委託運營的運作方式更為適宜。
當下，處理存量項目所採用的PPP模式通常為TOT，如果交易的資產類型為未來年度的經營權，就會對項目篩選帶來一定的要求。因此，需要特別注意項目篩選與交易範圍。
同時，由於存量類PPP項目基本不涉及施工內容，整個合作期的收益不高，對社會資本的吸引力不足。因此，如何在不違背政策的前提下充分吸引社會資本是一項重要關注點。
由於存量項目的資產或運營權轉移會涉及資產轉讓及主體變更。因此，需要保證項目產權清晰，項目資產無抵押擔保。在選擇轉讓所有權還是經營權時，需結合原資產所有者是否有必要保留無收益資產、是否要求增加政府收入的同時盤活存量資產、社會資本方的可承受範圍、稅收籌划水平等多方因素，實現各方利益最大化。
採用轉讓項目資產所有權方式：
優：
產權清晰，流程規範，方便資產估值定價和項目融資劣：
轉讓過程涉及較多稅費，在TOT等模式下，在合作期初與期末發生兩次應稅行為轉讓程序複雜，需按照相關規定在依法設立的產權交易機構中公開進行社會資本取得存量資產所有權，會引致土地使用權的轉讓行為採用轉讓經營權方式：
該模式符合PPP項目的公共或準公共屬性對資產的要求，能規避國有資產所有權轉讓程序，解決轉讓行為產生的較高稅費問題，加快項目落地實施進程。
參考文獻：
[1] 財政部PPP中心，【專家庫交流實錄】存量PPP項目應該如何設置運作方式？有哪些具體的相關建議？
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