績效管理的最終落實（績效目標層層加碼）

2023-04-19 13:13:24 1

自黨的十九大提出實施鄉村振興戰略以來，地方政府落實中央戰略部署，「三農」發展取得了舉世矚目的成就。農業提質增效，優質生產要素向鄉村集聚；農村人居環境改善，鄉村生態產品和公共服務供給明顯增強；農民收入增加，城鄉差距縮小。但不容忽視的是，在貫徹落實鄉村振興戰略的過程中，一些地方將鄉村振興簡化為單一的提高生產能力，甚至等同於項目建設和政績工程，部分地方政府的「振興目標」脫離實際且層層加碼，與農民觀感形成落差。因此，正視這些問題，改進完善地方政府的績效目標管理，對於實現鄉村振興戰略具有重要意義。

01 避免績效目標層層加碼

近年來，圍繞「產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕」五位一體的總要求，各級政府將建設重心向鄉村傾斜，以資源反哺鄉村。為推動目標實現，客觀上要求建立鄉村振興考評體系，為鄉村發展與建設提供價值導向、度量標準和動力源泉。應該說，指數化、規範化的地方政府鄉村振興績效目標源自於目標管理責任制，能夠清晰地界定責任主體的作為和產出，強化監督管理，有助於推動鄉村振興的各項工作。

不過，從實際情況看，目前涉及鄉村振興的績效目標五花八門、體系龐雜，部分地方政府設置目標及標準存在趕超性。一些地方不切實際提高自身的目標等級和績效標準，不斷強化指標約束和考評問責範圍，而忽視了資源環境限制和實際操作可行性。譬如，為打造特色小鎮，加快鄉村旅遊產業發展，一些地方盲目造景、爭先試點，卻未在規劃定位、資源挖掘、制度規範、模式運行等方面下足功夫，導致項目「雷聲大雨點小」，不可持續。

再以某省農村生活汙水治理為例。汙水綜合治理率為約束性「紅線」指標。歷經上下層級政府及部門之間的複雜博弈，幾年間多次調整，最終確定目標值是2020年全省為40%以上，2022年提高至60%以上。這是一個全省均值目標，由於省內區域發展不平衡，廣大山區農村無必要也無能力達成這一目標值。然而，某山區地市將2022年綜合治理率目標值確定為61%，其全部轄縣區則將目標值確定為62%，一些鎮級政府甚至將目標值確定在70%以上， 逐級加碼顯示政績優異。事實上，農村生活汙水治理投資龐大，對山區縣財政而言是「一個天文數字」。而部分已建成的設施閒置率高，使用率低，資源極大浪費。此外，為應付考核評價，一些地方謊報完成率，甚至因設施建成後汙水不足先「製造汙水」再「治理汙水」。此類現象並非個案，亟須重視。

02 合理制定績效目標

不同於政府內部自上而下的管控目標，政府績效目標融合價值理性和工具理性。導致地方政府績效目標層層加碼的原因複雜多樣，但從本質上說是價值目標與工具目標背離，工具性目標的管理屬性在逆向授權和晉升錦標賽機制下，目標內容不斷增加，形式不斷變換，目標值層層推高。探究其原因：

首先，認識缺位。一些地方政府對於鄉村振興戰略的理解不到位、認識不充分，認為只要通過資源要素高投入就能帶來鄉村振興的良好收益，簡單地套用城市化、工業化的思維來建設鄉村，習慣於追求發展數量與建設規模的政績觀。在政績觀的認知偏差下，不斷對績效目標進行「提檔升級」及層層加碼成為理性選擇。

其次，政績驅動。全面推進鄉村振興是一項重要的政治任務，關係到地方政府官員的職務晉升。在「一票否決」「橫向競爭」的壓力型體制中，一些地方政府習慣通過打造政績亮點凸顯「顯績」，由此超越資源稟賦條件限制，根據政績取向或偏好來制定績效目標，進而衍生政績「數字賽」和「數字遊戲」，並在層級傳導的過程中不斷「充盈」和「加碼」，謀求在「錦標賽」中實現高排位，以獲取上級領導的關注與肯定。

再次，監督失能。政府主導鄉村振興體現出自上而下的管控邏輯。由於農民處於邊緣地位，缺乏表達意願訴求和實施監督管理的制度化途徑，因此，對於服從於行政意圖與領導偏好而明顯脫離實際的地方政府設定的目標，在外部監督機制失靈，內部監督約束有限的情況下，難以形成有效的糾錯糾偏機制，反而進一步放大目標的盲目性與趕超性。

最後，考評問責。在鄉村振興考核評價體系和機制中，一些地方的績效評價更多關注完成任務目標，並通過考評問責提高執行力。為避免被問責，地方官員往往傾向於制定趕超性目標，並通過剛性化、數位化的行政動員向下層層傳導壓力。

但層層加碼的政府績效目標脫離實際，違背規律，所帶來的負面影響顯而易見。首先，績效目標的不斷攀高意味著投入規模不斷增長，但盲從投資可能產生「邊際效率」遞減的內捲化現象。通過高強度的行政動員來製造亮點、形成示範，必然造成政績假象。其次，在剛性目標考評問責的驅使下，一些地方不顧當地資源條件約束，急功近利，策略性舉債或違規建設，不少PPP項目淪為「爛尾工程」。再次，一旦橫向監督體系失靈，資金投資量巨大的建設工程極容易發生尋租行為，消解鄉村發展的公共性。最後，忽視農民需求，優先滿足政績的政府目標必然造成公共產品供給與農民需求的結構性失衡，形成「村莊建設得很好，農民卻感受不到」的悖論，進而導致農民對政府工作的認同感與滿意度降低。

03 在鄉村振興中重塑政府與農民關係

改變政府績效目標層層加碼的慣性，關鍵在於重塑政府與農民關係，以農民獲得感最大化為導向，實現鄉村振興中政府主導與農民主體的有機統一。

一是強化農民主體性。鄉村振興離不開政府主導的強力支撐，同時更在於契合村莊社會的發展需求，體現農民主體性地位。應正視農村地域廣闊、村情千差萬別的事實，避免「一刀切」式的建設標準。一方面，要加強前期調研設計，在目標制定、資金使用等方面賦予基層更多權限，靶向瞄準短板，避免盲目投資與低效建設。另一方面，把握鄉村振興的推進時序和建設重點，制定符合當地實際情況的中長期規劃。細化分解階段性任務，建立實時監控和動態調整的反饋機制，將村莊建設深度、推進速度與財力承受度、農民接受度有機結合。

二是增強農民獲得感。鄉村建設不僅要讓農民獲益，更要讓農民參與其中發揮價值。建立平等對話的互動機制，提升農民參與的深度與廣度，始終是鄉村發展的內源性動力。要通過強化信息公開機制和民主決策機制，保障農民最大限度地參與全過程，增強共識感與認同感。同時，以農民滿意度和獲得感作為衡量鄉村發展成效的價值標準，完善自下而上的意願表達機制，確保農民真正獲得實惠。

三是提升農民滿意度。「層層加壓」「級級競速」的目標攀高與非理性考評模式相關聯。為避免剛性考評問責所衍生的官僚主義和形式主義，應進一步完善考核與監督體系，將農民主觀感知作為評價的核心維度，形成糾錯糾偏機制。重點關注資源供給與項目投入能否符合公眾期望，規避「目標趕超化、理想化」的單一傾向。同時，鼓勵開放考評實施權，通過引入專業化的第三方評價，助力政府因地制宜、精準施策。

（作者：王佳興 卞瀟 華南理工大學公共管理學院；廣東省政府績效管理研究會）

來源：中國社會科學網-中國社會科學報

原標題：以農民獲得感最大化定位鄉村振興績效目標

,