特大城市限制擴張（瘦身超大特大城市）

2023-07-19 04:04:07

文|凱風

超大特大城市擴張之路，戛然而止。

日前，國家發改委發布《「十四五」新型城鎮化實施方案》，放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，同時要求推動超大特大城市瘦身健體，科學確定城市規模和開發強度，合理控制人口密度。

這是繼「嚴控省會城市規模擴張」之後，對超大特大城市擴張加上的又一個緊箍咒。

事實上，這句表態不是首次出現。在此之前，成都、武漢、長株潭、西安等地的都市圈或城市群規劃已經明確提及，中心城區瘦身健體。

超大特大城市，向何處去？

我國有哪些超大特大城市？

我國有哪些超大特大城市？

超大特大城市，是中國城鎮層級體系相關概念。根據城區人口規模，我國將城市劃分為超大城市、特大城市、I型大城市、II型大城市、中等城市、小城市。

其中，城區人口在1000萬以上的為超大城市，500萬-1000萬之間的為特大城市。

根據第七次全國人口普查公報，目前我國共有7個超大城市、14個特大城市。

7個超大城市：上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津。
14個特大城市：武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、瀋陽、青島、濟南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連。
要注意的是，這裡的標準是城區人口，而不是全市人口，鎮區及鄉村人口並不統計在內。
所以，石家莊、臨沂等一些總人口超過千萬的地市，由於城區人口規模不大，未能躋身超大特大城市之列。（參閱《中國，又少了一個千萬人口城市》）
與石家莊不同，蘇州之所以落榜，是因為下轄4大縣級市，由於縣級市也被當做單獨的城市，城區人口各自單獨計算，由此攤薄了整個城市的城區人口。
究其實際，蘇州是不折不扣的特大城市。未來如果蘇州崑山、常熟等縣級市撤市設區，那麼蘇州也能變成名副其實的特大城市。
同時，由於統計數據的滯後性，考慮到各城市人口增長的現實，離超大城市只有一步之遙的武漢，在2021-2022年，已經晉級為超大城市。
02
超大特大城市何以瘦身？
超大特大城市，如何瘦身健體？
根據方案，超大特大城市要有序疏解中心城區一般性製造業、區域性物流基地、專業市場等功能和設施，以及過度集中的醫療和高等教育等公共服務資源。
這是其瘦身所在。
與此同時，方案明確，優化提升中心城區功能，增強全球資源配置、科技創新策源、高端產業引領功能，率先形成以現代服務業為主體、先進位造業為支撐的產業結構，提高綜合能級與國際競爭力。
這是其健體所在。
可見，超大城市並非不允許擴張，而是一改過去來者不拒的擴張姿勢，紓解低端產業，全面擁抱高新產業。
哪些產業在疏解之列？
批發市場、物流基地、高校醫院以及一般性製造業。
前三者相對容易理解，那麼什麼是一般性製造業？
顧名思義，一般性製造業與高端製造業相對，涵蓋了鋼鐵、有色金屬、建材、化工、紡織印染、機械、印刷、造紙等高耗能產業及勞動密集型產業。
這方面，北京是先行者。從2016-2021年，北京全市累計退出一般製造業企業2154家。（參閱《負增長！中國經濟第一大市，首次易主》）
隨著非首都功能疏解，北京城六區常住人口8年下降15%，北京也成為全國首個減量發展的城市。
當然，減量發展，未必適合每個城市，北京之所以能在疏解眾多企業的同時，GDP總量無限逼近上海，正因為其高端產業的蓬勃發展。
根據方案，超大特大城市，鼓勵發展高端服務業和先進位造業。
所謂高端服務業，包括金融、軟體與信息服務業、科研、文化旅遊產業等等，而先進位造業則涵蓋了新一代信息技術、人工智慧、生物醫藥、新能源、新材料、高端裝備等諸多領域。
這些高端要素資源，歷來都是城市必爭之地。
沒有國家戰略傾斜，沒有科教和人才基礎，沒有相應的產業基本盤，很難迅速做大成為主導產業。
03
大城市正在「郊區化」
超大特大城市，郊區化在所難免。
從各地出臺的文件來看，超大特大瘦身強體、控制人口密度的對象，基本都是中心城區。
事實上，隨著中國城鎮化不斷推進、城市開發強度逐漸提高，許多城市中心城區開發空間所剩無幾，向郊區擴張成為不約而同的選擇。
大城市的郊區化，已經體現在人口流向上。
從2015到2020年，北京中心城區常住人口佔比由59.3%下降到50.2%，未來還會繼續下降到50%以下。
上海也是如此。七普數據顯示，2020年，上海中心城區人口佔比為26.9%，浦東新區人口佔比22.8%，郊區人口佔比50.3%，上海已經有超過一半的人居住在郊區。
廣州也在不斷強化郊區人口流向。
根據最新規劃，到2025年，廣州常住人口有望突破2100萬人，屆時中心4區（天河、越秀、海珠、荔灣）常住人口約675萬人，外圍城區常住人口約1425萬人，佔比提升到68%左右。
人口向郊區疏解，雖是大勢所趨，各地仍在出臺一系列政策，加速這一進程。
北京在通州規劃了城市副中心，上海在郊區規劃了5大郊區新城，廣州則試圖對外圍郊區開展「差異化落戶」，南京六合等郊區率先開啟零門檻落戶……
然而，郊區要想承接中心城區，必須要有產業作為支撐。
如果郊區只是一片荒蕪之地，那麼疏解中心城區人口，只會為其他城市做嫁衣裳。
這方面，上海、廣州等地走在前列。
上海5大郊區新城，各有新能源汽車、健康醫療等主要產業，而廣州郊區則有科學城、知識城、南沙科學城等一系列重大平臺作為支撐。
無論如何，未來大城市發展，不能再靠簡單的吞併周邊地市或撤縣設區來完成城市規模的擴張了，高質量發展才是最終依歸。
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