優先發展沿海卻帶不動內陸城市（這個失落的沿海城市群）

2023-07-07 14:46:20 1

每經記者：楊棄非 每經編輯：劉豔美

因「隱秘的角落」「徐聞菠蘿的海」出圈的湛江，又又又喜提微博熱搜。

處於話題中心的關鍵詞是機場。隨著湛江吳川機場24日正式試運營，作為粵西數十年來唯一的機場，原湛江機場也迎來最後時刻。

圖片來源：微博截圖

兩極分化的聲音助長了話題的熱度：一些人認為，與老機場相比，吳川機場到湛江市中心的距離從5公裡拉長至32公裡，大大增加了乘機時間成本；但東移後的機場到茂名市中心僅有38公裡，在另一些人看來，這意味著湛江將進一步扛起建設省域副中心城市的任務，迎來新的發展機遇。

湛江的發展問題一直與區位緊密相關。偏居廣東西側，與廣西相鄰、與海南隔海相望的地理位置，湛江面對的是多重政策疊加區域——東有粵港澳大灣區、南有海南自貿港，往西，北部灣城市群更直接將湛江納入其中。如何選擇，對湛江自身、甚至整個區域格局都將帶來影響。

放眼整個北部灣城市群，區域內城市無一不是如此。廣西社科院工業經濟研究所所長楊鵬指出，雖然是19個國家級城市群之一，但由於缺乏具有帶動輻射能力的城市，北部灣城市群整體發展水平不高，令城市之間缺乏明確的向心力。

就在此前一天，《北部灣城市群建設「十四五」實施方案》剛剛獲得國務院批覆。在國家發改委不久前印發的《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》中，其就與長江中遊、關中平原城市群一道被點名，明確要出臺上述方案。

對於這個失落的沿海城市群而言，似乎正迎來期待已久的發展風口。區域內跨3個省份的11市4縣，新的選擇機會是否即將出現？

北部灣城市群規劃範圍示意圖 圖片來源：《北部灣城市群發展規劃》

被寄予厚望的機場

2009年，廣東省首次召開粵西工作會議，提議將湛江機場遷至湛江和茂名之間，擴大湛江機場的輻射力。

當時，廣東發展不平衡問題已經十分突出。2010年，時任廣東省委書記在調研河源時曾作出那句著名的論斷：全國最富的地區在廣東，全國最窮的地區也在廣東，「是廣東之恥，也是先富地區之恥」。

自機場確定選址吳川後，修建一個輻射帶動整個粵西的「大機場」，逐漸成為新機場的建設思路。2019年，湛江機場遷建工程開工，當時的報導稱，這是「全國唯一在地級市建設的省會標準機場」。

與湛江老機場相比，吳川機場在各方面都有了極大提升：等級上看，直接從過去的支線機場升格為幹線機場；容量上看，設計年旅客吞吐量超千萬，不僅將滿足湛江、茂名、陽江等粵西等粵西地區航空需求，還能進一步輻射北海、玉林等桂東地區，覆蓋人口超過2000萬——與此相比，去年湛江機場旅客吞吐量剛突破250萬。

據《湛江日報》報導，繼廣州白雲國際機場、深圳寶安國際機場之後，湛江新機場甚至將具備競逐省內第三大國際機場的潛力。

圖片來源：湛江機場官方微信號

願景十分美好，但不乏挑戰。

在省際線另一側，廣西新機場規劃呈現「多點開花」之勢。新建的防城港機場被寫進《「十四五」民用航空發展規劃》，將展開機場修建的前期工作；而在北海「十四五」發展規劃中，新機場被命名為「北部灣國際機場」，並將加快前期工作，力爭今年開工。

「貼身」競爭在所難免。在中山大學嶺南學院教授林江看來，要讓吳川機場的高規格規劃落地，就要妥善解決機場對其他區域人、貨吸引力的問題。

從地理位置上看，靠近大灣區世界級機場群的優勢，使湛江能夠承擔起中轉的功能。體現在貨運上，如林江所言，如果能在大灣區核心機場和全國其他機場之間發揮集散、整合功能，在緩解廣州白雲機場等壓力尋求發展的一線生機。

然而，從過去對接廣西、廣東、海南三省的經驗來看，作為「緩衝區」的湛江，很難有效展現出其作為「聯繫人」的功能。

據林江分析，要支撐一個「大機場」的發展，湛江可能面臨心有餘而力不足的情形。比如，要跨省對接其他機場、特別是由省級機場集團公司運營的機場，湛江可能因「級別不對等」而遭遇合作瓶頸；而如果委託廣州白雲機場集團運營，又可能存在湛江當地「不配合」的情況。

運河背後的博弈

類似的尷尬狀況，在北部灣的協同發展過程中並不罕見。

就在不久前，廣西發改委批覆平陸運河項目建議書，被寫進國家「十四五」規劃綱要平陸運河項目正式立項，並將爭取今年開工建設。

平陸運河航運路線示意圖 圖片來源：欽州日報（廣西交通運輸廳提供）

連接南寧平塘江口和欽州沙井的平陸運河，估算總投資約為700億元，被認為將使作為啟運港的南寧港與北部灣港實現江海聯運、作為重要運輸節點承擔內河與沿海貨物運輸中轉、調撥任務。整個運河全程落差60米，可通航3000噸海輪。

但坊間關於平陸運河的爭議一直存在。2020年中國水運網發布的一則報導披露了這一問題：平陸運河規劃已著手近百年，但總是修不起來，除了投資、環境影響外，各地反對聲音同樣構成了一定阻力。

文章分析，「一旦平陸運河修建成功運營，不但珠江水量會減小，還會分流廣西的河運貨物從北部灣出口，影響珠江中下遊城市的水資源利用和經濟發展，依靠西江珠江航運的城市優勢會變弱並且阻礙廣東省布局。」

港口航運的變化，伴隨北部灣城市群的發展已頗為明顯。去年，廣西北部灣港貨物吞吐量達到3.58億噸、同比增速高達21.2%，相比之下，湛江港貨物吞吐量為2.56億噸，增速僅為9.2%。

圖片來源：北部灣港集團

儘管早在2008年國家批准實施的《廣西北部灣經濟區發展規劃》中，湛江就已被納入其中，但在10餘年後，經濟區已上升至北部灣城市群、並被納入國家級城市群，廣東、廣西兩省的省域邊界仍是阻礙北部灣城市群協同發展的重要原因。這導致的一個結果是，北部灣城市群大項目不斷，但更多是各自建設、少有合作。

溝通不足使各地難以站在更大格局上考量發展。有當地專家指出，過去存在於北部灣城市群的交流機制，並沒能長期持續下來。而在林江看來，如果兩地在謀劃重大項目上不能與對方充分溝通，那麼就難以形成更大的合力。

楊鵬則指出，這可能與北部灣城市群整體發展不充分有關。

「有一個問題是怎麼看城市群的發展，是建設性規劃還是發展式規劃，這之間存在區別。」楊鵬指出，「如果是在城市群的一個大框架內，各方各自建設、最終實現大家共同發展、共同推進，同樣也可能是一種思路。」

他認為，在北部灣城市群中，各個城市體量均不夠大，還不存在清晰的主導力量，而從整個經濟發展環境來看，這些城市也缺乏足夠的時間和空間尋求新一輪發展，因此，對於他們來說，更適合分開倡導發展。

協同發展的難題

但楊鵬也指出，即便對於基礎不足的北部灣城市群，協同發展仍是有必要的。

從市場發展的情況來看，幾個重點城市已經出現一定程度的同質化建設傾向。如楊鵬所說，不論是湛江還是北部灣三市，類似的條件帶來了較為雷同的發展思路，都是借港口發展外向型經濟、也都引進培育了一些鋼鐵、化工等重工業產業。

對於先天不足的城市，早期發展難免走向趨同，但長此以往，可能成為未來發展的瓶頸。在楊鵬看來，協同發展的目的不僅是降低內耗，更是隨著經濟、人口總量不斷做大之後，逐漸催生出更多創新能力，這也是所有沿海城市發展的內生動力。

在北部灣城市群，集聚優勢尚未發揮出來。

北部灣城市群空間框架示意圖 圖片來源：《北部灣城市群發展規劃》

縱觀整個城市群，人口最多的南寧2020年常住人口為874.16萬人，尚無千萬人口城市。消費能力和產業能力的提升，缺乏一個更大的城市實現功能承載。

如何打造更有競爭力的城市？多位專家提到對區域內重大戰略的再梳理。

最新批覆指出，北部灣城市群建設，要「以西部陸海新通道為依託，深度對接長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設等區域重大戰略，協同推進海南自由貿易港建設」。這意味著，西部陸海新通道的發展，城市群內各個參與者還需要重新找準自己的定位。

楊鵬分析，從這個角度來理解，廣西的重要性比較明確，並且作為北部灣經濟區最早提出者，從廣西的角度開始，也更容易理順城市間的關係。

西部陸海新通道地理位置示意圖 圖片來源：《西部陸海新通道總體規劃》

而廣東省海洋大學副校長寧凌曾以全國人大代表身份建議，支持湛江建設重大戰略聯動融合發展示範區，特別是作為服務粵港澳大灣區、海南自貿港、西部陸海新通道等國家重大戰略聯動發展的重要交通樞紐。

這著重解決的是城市群發展統籌性的問題。

一種從機制層面破解的方案有望進一步納入實踐。在今年修編的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法（修正草案）》，在「明確區域發展合作機制」當中，增加了省、設區市可以根據區域協調發展需要開展協同立法、縣級以上地方各級政府可以共同建立跨行政區劃的區域協同發展工作機制，加強區域合作。

眼下，北部灣城市群還在等待一份更加明確的「解法」。

每日經濟新聞