未來新一線城市發展最好的城市（關於發達城市與欠發達城市哪一類城市更應該升格直轄市研究分析）

2023-07-18 03:25:17

城鎮規劃君何方洪寫了多篇關於具備升格直轄市條件的城市研究分析文章，眾多的網友紛紛留言評論，但是觀點卻五花八門。有的網友認為應該將深圳市、青島市、廈門市、大連市等經濟發達的副省級計劃單列市升格為中央直轄市，賦予這些城市更大的戰略使命，擔負起更高層級的國家經濟社會發展職責，形成新的經濟增長極。另外也有很多網友認為新設直轄市不是「錦上添花」，深圳市、青島市等東部沿海發達城市已經擁有了國家給予的足夠多的政策，這些經濟發達的副省級計劃單列市已經相當於「準直轄市」了，給不給直轄市的身份都能夠發展得很好了。而我國中西部欠發達地區則需要新增一些直轄市來帶動區域發展，推動區域均衡發展。那麼究竟是發達城市應該設直轄市，還是欠發達地區城市更適合升格直轄市呢？城鎮規劃君何方洪今天來簡單研究分析兩種情況的利弊。

一、我國眾多大城市都想升格直轄市的根本原因分析

我國的建制城市之間是存在嚴格的等級序列的，分為最高等級的中央直轄市（正省部級）、第二等級的副省級市（副省部級）、第三等級的省會城市地級市（城市級別為地級，市委書記高配為副省部級）、第四等級的省轄市（正地廳級）、第五等級的副地級縣級市（副地廳級）、第六等級的縣級市（正縣處級）。高行政級別的城市在資源配置方面往往會得到政策優先照顧而發展迅速；相反，低級別的城市則缺少相應的政策照顧而發展緩慢。由此可見，我國的建制市行政級別對於城市發展有著至關重要的影響，整個社會的各類資源會主動向行政級別高的城市集中，使得大城市無限膨脹，而低級別的小城市發展則受到諸多的限制而逐漸消沉。在與低級別的城市相比，高行政級別的城市在城區人口數量、城市建成區面積、建設用地指標、預算內財政支出方面具有明顯優勢。

因此，提升建制城市的行政級別更有利於城市的經濟社會發展。所以我國眾多低級別的城市都在往高級別城市而努力，超大鎮想要「撤鎮設縣級市」，比如我國1987年12月撤鎮設縣級市的福建省石獅市和2019年8月撤鎮設縣級市的浙江省龍港市；縣級市想要升格為地級市，比如克拉瑪依市、嘉峪關市、海口市、三亞市、東莞市、中山市、珠海市、儋州市等地級市就是由縣級市升格而來，而格爾木市、敦煌市、滿洲裡市、閬中市等一大批具備條件的縣級市也期望升格為地級市；地級市想要升格為副省級市，比如鄭州市、洛陽市、長沙市、福州市、合肥市、昆明市等期待能夠升格副省級市；副省級市想要升格為中央直轄市，比如深圳市、青島市、大連市、廈門市、寧波市、武漢市、西安市、廣州市等副省級市想要升格中央直轄市。

二、設立中央直轄市的目的和意義

設立一座中央直轄市，並不是單純為了提前建制城市的行政級別，更不是為了解決幹部的職務和職級，而是為了帶動區域發展，促進區域均衡，提升行政效率，增強國家戰略縱深等目的。

一是就在於解決我國的區域發展不均衡問題，加強區域中心城市對周邊的輻射和帶動作用，加快內循環建設，促進區域社會經濟的全面發展，實現全國的共同富裕。比如在我國目前經濟欠發達的西南地區、西北地區和東北地區增設直轄市，有利於我國整體的均衡發展，共同實現現代化目標。

二是減少行政層級，由現在的「省—地—縣—鄉」4級縮減至「直轄市—縣區—鄉鎮」3級，提高行政管理效率和治理水平，推動我國治理能力和治理體系現代化。比如重慶直轄市現有的行政區劃範圍在1997年直轄之前，分別是一個副省級重慶市和二個地級市萬縣市、涪陵市及一個黔江地區，這裡的體制還是「四川省—重慶市、萬縣市、涪陵市、黔江地區—縣、縣級市、市轄區—鄉鎮、街道」，屬於四級行政管理體制。但是重慶設立直轄市後，變成了「重慶直轄市—市轄區、縣—街道、鄉鎮」三級，將四個地級行政區全部撤銷，從而減少了行政管理層級，提升了管理效率。

三是加強我國的戰略縱深，拉大和提高我國的戰略縱深，提高國土全空間發展的均衡性，從而加強國家社會經濟安全，增強我國的綜合國力。我國目前的超大城市（上海市、北京市、廣州市和深圳市）全部位於東部沿海地區，5個國家計劃單列市（深圳市、大連市、青島市、廈門市、寧波市）也全部都是東部沿海城市。四個中央直轄市除了重慶市以外，北京市、天津市、上海市均位於東部地區。這樣導致我國的西部和東北等區域沒有直轄市，一旦發生戰爭，我國的戰略縱深就不夠。

三、發達地區城市升格直轄市是否屬於「錦上添花」？

有很多專家和網友的觀點，認為將沿海發達城市設置為直轄市，只是給這些城市錦上添花，並不能起到雪中送炭的作用。但是究竟是不是真如這些專家和網友說的一樣呢？城鎮規劃君何方洪認為，有一定的道理，但也不完全對。

關於我國在現有的四個直轄市（北京市、天津市、上海市和重慶市）的基礎上，新增設中央直轄市，說到底都是為了服務於「提升中心城市和城市群的綜合承載和資源優化配置能力」的大目標，讓這些建制城市的發展具有更大的主動權。由於直轄市是直接隸屬於中央管理的建制城市，所以直轄市可以直接在城市的發展過程中更容易地獲得城市發展的自主權，無論是政策的扶持，還是資金的融通，都會更加方便快捷。而且在國家關於投資項目的爭取上，直轄市無疑會比一般城市（副省級市、地級市和縣級市）更具市場優勢。

因此，我國有很多城市都希望能成為直轄市。只是要想成為中央直轄市可不是一件容易的事情，這是需要國家從大戰略的高度統籌考慮。而且從目前的情況來看，國家並沒有新增直轄市的想法，僅僅是學術的探討還不足以上升到國家大政方針的高度。

然而我國沿海發達地區的城市比較多，比如深圳市、蘇州市、廈門市、寧波市、青島市、大連市等在中西部地區就是鶴立雞群的存在，目前這些建制市都是年輕而且富有發展活力的城市，內生發展動力依舊強勁。這些城市要麼是經濟特區，要麼是國家計劃單列市，要麼是沿海開放城市，他們該享受的國家優惠政策已經都有了，根本就不需要國家給予額外的發展政策，當然也不需要直轄市的頭銜和光環，提升這些經濟發達城市為直轄市，既不必要，也根本就不需要。而且這些經濟發達城市整體發展勢頭依舊強勁，周邊城市和區域都是經濟高度發達地區，根本就不需要設立新的直轄市來帶動區域的發展。因此，這些城市真沒必要再成立直轄市。

城鎮規劃君何方洪就以廣東省深圳市為例來論證沿海發達城市不需要直轄市作為錦上添花。深圳市是副省級的國家計劃單列市，也是國家級經濟特區，更是我國改革開放的試驗田，目前已經發展成為了全國經濟實力第三強的城市（僅次於上海市和北京市），是我國四大一線城市之一。未來，深圳市將在黨中央、國務院和廣東省委、省政府的正確領導下，努力在新時代走在最前列，新徵程勇當尖兵，率先建設社會主義現代化先行區。所以憑藉深圳市現在的實力，成為真正意義上的「直轄市」可能就缺一紙國家行政命令了。

其實深圳市早已不僅僅是廣東省的深圳了，深圳還屬於中央、國務院直接領導的深圳。雖然深圳現在還不是真正意義上的中央「直轄市」，其城市行政級別與北京市、上海市、天津市和重慶市等中央直轄市相比，還差了半級（直轄市是正部級市、深圳市為副部級市），但在很多人眼裡，深圳已經是「準直轄市」了。

因此，從深圳市的例子來看，我國沿海發達地區的副省級市，比如深圳市、大連市、青島市、廈門市、寧波市等副省級的國家計劃單列市和廣州市、南京市、杭州市、濟南市等省會副省級市，在國家的很多政策享受和資金支持方面，跟中央直轄市並沒有太大的區別。甚至還可以說比中央直轄市更有發展優勢，因為這些副省級市可以依託所在省的人口、資源、資金和政策優勢，將全省作為這些副省級市的發展腹地，既擁有更多的國家政策，又能享受到省內的資源集聚，反而發展得更好。所以這些沿海發達的副省級市升格直轄市其實就是錦上添花的作用，不要設置直轄市依然能夠發展得很好。

四、欠發達地區中心城市升格直轄市是否屬於「雪中送炭」？

城鎮規劃君何方洪在前面已經講了我國新增直轄市的一個重要目的，就是要通過提高一座城市的行政級別和政治地位，取得國家政策和資金的扶持，吸引國際資本的投入，形成一個大區域經濟中心和資本中心，通過直轄市的經濟輻射作用，拉動周邊地區的共同發展，帶動落後地區的經濟飛躍，從而促進全國的均衡發展，形成全國整體的共同富裕和一同實現現代化的目標。

我國的西部地區尤其是西北地區，長期以來都是我國經濟相對落後的地區。中國近千年的歷史上，一直傾東南之富，填西北之貧。西北地區很多地州縣市自身的「造血功能」不足，財政入不敷出，長期依靠國家的財政支付轉移，從來沒有辦法實現西部地區的自我發展。改革開放以後，我國實行了西部大開發戰略，但是西部地區追趕東部沿海發達地區的步伐還不夠快，能夠跟上步伐都很困難，更別說追趕上東部沿海發達地區了。

但是在1997年國家在西南地區做了試點，將四川省一分為二，以兩大中心城市之一的重慶市作為直轄市，帶動了整個西南地區的經濟社會全面發展，實現了重慶直轄市和四川省的共同飛躍，取得了很好的預期效果。可見在我國經濟欠發達地區設立中央直轄市對區域經濟發展的重要性，重慶直轄就是很好的範例。

因此，城鎮規劃君何方洪認為，在我國經濟欠發達地區將區域中心城市升格為中央直轄市，顯然是非常正確的做法，也是行之有效的經濟措施。在落後地區設置直轄市不是錦上添花，而是對這些地區發展的雪中送炭。

五、我國具備升格直轄市的欠發達地區分析

我國的欠發達地區，主要在西北地區除天山北坡、關中平原以外的區域。東北地區近些年人口流失較多，經濟發展相對滯後了。而我國西北地區和東北地區都是目前的直轄市「空白區」，從區域平衡角度來說，這兩個大區都有必要各新增一個中央直轄市來帶動整個區域的經濟社會發展（華南地區和華中地區也是直轄市空白區，但這兩個地區的區域中心城市距離現有的四大直轄市並不遠，尤其是華中地區的中心城市武漢市和華南地區的中心城市距離重慶直轄市太近，沒有必要新增直轄市了）。

西北地區目前沒有一座中心城市能夠引領整個區域的發展，副省級的西安市由於太過於靠近中部地區，對西北地區的新疆維吾爾自治區、新疆生產建設兵團、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區、甘肅省的輻射和影響可以說微乎其微，甚至還沒有成都市對這些省區的輻射影響大。所以西北地區有必要在更合適的區域選擇一個中心城市作為升格直轄市的候選城市。比如烏魯木齊、喀什等就可以考慮選擇其中一個城市升格為西北地區唯一的直轄市。

因為我國新疆地處亞歐大陸腹地，是古絲綢之路的重要通道，是中國向西開放的重要門戶和絲綢之路經濟帶核心區。例如新疆區位通道獨特，擁有「五口通八國，一路連歐亞」的重要區位優勢，新疆與周邊8個國家接壤，位於新亞歐大陸橋、中蒙俄、中國—中亞—西亞、中巴經濟走廊交會處，中歐班列連通了國內國際兩個大市場，「連接東西、溝通南北」的交通樞紐優勢十分明顯。而且隨著共建「一帶一路」深入推進，新疆不再是邊遠地帶，而是一個核心區、一個樞紐地帶。已經從中國對外開放的「末端」轉變成向西開放的「前沿」，新疆的變化正是中國擴大高水平對外開放的縮影。因此，將新疆的烏魯木齊或喀什其中之一選擇作為直轄市的候選，不僅能夠帶動整個西北地區的發展，甚至有可能成為我國未來的經濟騰飛的關鍵一招。

同樣的情況，東北地區未來也是我國面向東北亞地區和俄羅斯遠東地區開發開放的前沿陣地。但是目前東北地區經濟有所衰退，需要國家參照當年設立重慶直轄市的模式，在東北地區設立一個直轄市，打造成為振興東北地區的核心城市和經濟增長極。目前來看，瀋陽市和大連市都太靠近北京市和天津市這兩大直轄市，已經沒有了直轄市的輻射空間。因此可以考慮從長春市和哈爾濱市中選擇一個作為直轄市的候選城市，城鎮規劃君何方洪更加傾向於更靠近邊境地區的哈爾濱市，哈爾濱市更具備打造開發開放前沿門戶城市的條件。