國家公園怎麼開發（國家公園開門迎客遇門檻）

2023-07-10 07:48:50 3

中國第一批國家公園已經設立近半年，在設立之初，國家林草局曾明確：「國家公園不能建成無人區，國家公園作為最好的生態產品，要成為最美的自然課堂、最有吸引力的生態體驗勝地，對公眾開放」。

今年6月發布的《國家公園管理暫行辦法》也提出，在一般控制區內，在不破壞生態功能基礎上，允許開展生態旅遊。國家公園作為「最嚴格保護」的自然保護地，開展生態旅遊的方式勢必與普通景區不同。

國家公園如何「經營」？多位專家學者談到，結合我國國家公園的現狀以及多國實踐來看，國家公園更適合採取特許經營的方式。但由於目前中國國家公園特許經營缺乏頂層設計，各地的特許經營管理辦法大多匆忙出臺，落地實施尚有困難；運營當中，如何平衡好生態保護與經營活動也將成為一大難題。

7月3日，兩隻黑頸鶴在青海省果洛藏族自治州瑪多縣境內的星星海活動。夏日的三江源水草豐茂，風光壯美。2021年10月，三江源國家公園成為我國正式設立的首批國家公園之一，保護面積增至19.07萬平方公裡。 新華社發

特許經營現狀

國家公園內開發生態遊，構建品牌體系產品

近期，清華大學國家公園研究院、北京大學自然保護與社會發展研究中心和山水自然保護中心主辦的研討會，聚焦國家公園特許經營的「落地難」。

據了解，自國家公園設立以來，中國多個國家公園已陸續探索生態旅遊項目和體驗活動，目前已有的特許經營項目包括在三江源國家公園遊覽自然景觀、觀察雪豹等野生動物，寄住牧民家體驗牧區生活；在武夷山國家公園乘坐竹筏、體驗漂流；出售在大熊貓國家公園內生產的川熊貓筍、枇杷茶等綠色農產品等。

國務院發展研究中心研究員蘇楊解釋，國家公園的特許經營明顯區別於管理機構的自行經營和旅遊企業的承包經營，也明顯區別於原住民自發的經營活動，並與傳統壟斷經營有著本質不同。一個重要特點在於，項目在運營過程中應接受政府對服務質量和價格的監管和周期性考核，不符合要求的企業會被強制退出。

當前，國家公園的特許經營項目主要包括生態旅遊與原生態產品特許經營兩種形式。蘇楊觀察到，一些特許經營的公司治理結構與原住民實現了共建共享。特許經營讓原住民多勞多得、優勞優得，還能構建國家公園品牌體系產品。

位於三江源國家公園的昂賽大貓谷自然體驗項目是首個在國家公園試點的特許經營項目，目前已運行滿3年。山水自然保護中心執行主任史湘瑩介紹，昂賽大貓谷自然體驗項目的特色之一，是由當地原住民家庭參與接待。22戶接待家庭參與到特許經營項目中，為遊客提供嚮導、民俗體驗、住宿等服務。

北京山水自然保護中心三江源項目主任趙翔此前接受媒體採訪時表示，「據反饋，體驗者對項目平均滿意度在90%以上。75%的體驗者見到了預期的動物，超過96%的反饋者表示會再來昂賽或將昂賽推薦給別人。」

除生態旅遊的形式外，四川大熊貓國家公園開展了原生態產品特許經營試點，允許獲得特許的公司或專業合作社將園區內生產的枇杷茶、牛尾筍、獼猴桃、蜂蜜等農產品售賣，這些產品授權使用「大熊貓國家公園」logo及帶有防偽碼功能和數字編碼標識。大熊貓國家公園四川省管理局社會協調發展處處長沈興娜稱，「國家公園標識具有品牌效應，以蜂蜜為例，僅一天就在某平臺銷售了80萬。」

國家公園特許經營項目已陸續開展，但它在試點期間也暴露了不少問題。浙江工商大學旅遊與城鄉規劃學院教授張海霞指出，當前由誰特許、怎樣特許、為誰特許這幾個問題尚未得到解決。

以武夷山國家公園為例，其內部經營項目，並非由武夷山國家公園管理局開展委託經營，而是由武夷山市政府開展委託經營，管理局僅有從原保護地轉來的入園許可權、建設許可權，不具有全面開展經營利用項目所需的審批、定價、質量監督等許可權。「這可能會導致國家公園經營收益被固化為地方利益。」張海霞說。

國家公園特許經營項目也面臨項目泛化等風險。目前部分國家公園特許經營項目仍立足於日用品售賣、園區交通、住宿、餐飲等傳統單一低端業態，而這類經營活動往往擁有超額利潤。張海霞表示，「當前國家公園全民公益性缺乏系統保障。哪些項目可以許可，哪些項目要收回，需要釐清邊界。」

在試點過程中，部分國家公園也出現了禁止國家公園內任何經營利用活動的「禁區式模式」以及通過生態移民將原住民移出國家公園的「遷移式模式」。對此，不少專家表示，國家公園與原住民應結成共同體，各地國家公園應積極探索原住民參與特許經營項目的可行方法。

清華大學國家公園研究院院長楊銳在研討會上致辭時直言，「特許經營就像一把火，如果做得好，這把火可以燒火、做飯，幫我們做很多事情；但如果做得不好，特許經營也可能變成一把野火，對國家公園管理產生破壞性的影響。」

楊銳認為，給國家公園特許經營這把火加上防風罩，就要遵循生態保護第一、保障社區優先受益權、保障全民公益性等基本原則。

遊客乘坐竹筏遊覽武夷山九曲溪。新華社發

經營與生態保護之困

特許經營是一種市場化的生態補償手段

國家公園開放經營，如何平衡生態保護與經營活動？

楊銳表示，堅持生態保護第一最為重要，要把特許經營項目對自然生態環境和人文遺產的影響降到最低。

特許經營並非新生事物，其早已現身於在燃氣、自來水供應等多個領域。蘇楊認為，中國國家公園特許經營不能照搬這些領域特許經營的管理體制，因為國家公園特許經營必須將生態保護作為首要要求，並保證較高程度、較大範圍的公益性作為前提，「中國國家公園的特許經營甚至可以看作是一種市場化的生態補償手段。」

蘇楊強調，獲得特許權的企業，只能以項目方式獲得局部範圍內、部分自然資源在規定時間段內、規定方式的獨佔或優先使用權，且在運營過程中接受政府對服務質量和價格的監管，政府在企業未履行特許經營合同或達不到服務質量和價格管制的要求時，有權收回該特許經營權，且對企業的這種強制性退出應基於周期性考核。

從實踐來看，規範的特許經營活動對生態保護有積極影響。史湘瑩以三江源國家公園的昂賽大貓谷自然體驗項目為例介紹，通過扶持和發展自然體驗特許經營可以部分替代牧民的傳統放牧生計，減少了潛在的草場退化等環境威脅。

她提到，在昂賽，目前已有70多位原住民成為社區監測員，在65個網格中布設和管理99臺紅外相機，參與社區生物多樣性的監測與巡護，累計識別出60隻雪豹，12隻金錢豹。

「由於雪豹等野生動物越多，就越可能吸引更多遊客，因此這些原住民也更樂於主動保護野生動物。」 史湘瑩表示。據評估分析結果顯示，參與自然體驗項目的接待牧戶對雪豹接受度顯著高於非接待牧戶或其他區域同等條件的牧戶。

在位於成都平原西北邊緣的龍門山脈大熊貓國家公園彭州片區，海拔3000米以上的崇山峻岭之中，各種高山杜鵑花競相開放。 新華社發

特許經營下的2000萬原住民

「剝奪原住民的土地使用權，在經濟、道義上都難以支撐」

「此前在討論國家公園法草案時，我提到希望社區治理可以單獨成章，在國家公園法裡予以明確。我們很清楚，社區治理能不能成功，直接關係到中國國家公園體制、中國國家公園本身能不能成功。」 楊銳強調，保障社區的優先受益權和優先經營權是中國國家公園治理的難點，也是最大的亮點。

在研討會上，蘇楊展示的數據顯示，中國自然保護地內的居民人口已超過了2000萬人，位居世界第一，自然保護區的核心區內也仍有上百萬的原住民。而從國家公園內自然資源產權屬性看，武夷山、錢江源、南山等試點區，集體土地比例均超過50％，有的達到80％。三江源等地的土地權雖為國有，但也有部分承包到戶。

蘇楊認為，國家公園內必然存在生產活動、人地約束突出等現狀。「如果剝奪了原住民的土地使用權，在經濟上、道義上都難以支撐。同時，原住民已成為和諧生態系統的一個要素，如果強制其搬遷，可能會破壞長期形成的人與自然和諧共生的關係。」他以貴州的草海黑頸鶴舉例，草海邊上的耕地清退後，黑頸鶴的生活反而變得困難。

張海霞也認為，通過生態移民將原住民移出國家公園的「遷移式模式」，以及空間上將原住民生計問題顯著的社區劃出國家公園的「天窗式模式」，本質上都是將原住民視為與自然對立的幹擾因素。

由於國家公園的社區能力不足、見識不夠，難以獨自經營特許經營項目，楊銳認為，管理方可以鼓勵特許經營的企業和社區聯合承擔項目，一段時間後，可以考慮鼓勵企業向當地社區有償或無償轉讓特許經營項目。

目前，三江源國家公園已探索出一條原住民參與特許經營項目的新路徑，並為一些原住民提供了新的收入來源。據史湘瑩介紹，管理機構對負責接待的家庭提供語言、識別野生動物等技能與規則的培訓，並對參與項目的家庭表現進行動態評估，淘汰、增選牧民家庭。當地政府也投入一筆資金引入一批基本接待設備。

史湘瑩表示，2018年至2021年底，前述項目已為昂賽鄉社區帶來173.72萬元的總收益。其中接待家庭可獲得生態體驗項目總體收益的45%，三年來每戶均增收3.7萬元。此外，收益的另外45%作為社區公共基金，用於昂賽鄉全體牧戶的醫療保險購買和困難家庭的補助等，惠及昂賽鄉全體牧民；剩下10%的收益則投入到雪豹救援等野生動物保護中。

特許經營如何避免壟斷？

門票收益屬於誰？國家公園面臨的壟斷性經營風險

研討會上，多位專家一致認為，中國國家公園一定程度上仍面臨壟斷性經營的風險，主要表現為長達20—30年的長期合同以及壟斷性收益，如毛利率能達到90％的門票、公共運輸等項目。同時，各國家公園要防止特許經營變成壟斷經營。

當前，由於缺乏特許經營制度頂層設計，有的試點將門票納入特許經營。張海霞指出，由特許經營者向公眾收門票，本質是通過門票市場化對公眾自由使用權、享有權的剝奪。一定程度上損害公眾基本權利的同時，也變相擴大了自然資源特許經營的範疇。對此，她認為應降低國家公園門票價格，建立穩定的社會捐贈機制。

蘇楊也認同門票等不應作為特許經營項目，他補充，特許經營方不能跟管理部門存在利益關係，「國家公園管理局不能既當裁判員，又當運動員。」

張海霞認為，如果在不完全競爭環境下，特許經營者的壟斷競爭地位，將導致國家公園管理機構在價格管理、訪客數量控制、質量等方面逐漸喪失管理能力。

比如，當前武夷山國家公園內的三個主體遊覽項目——九曲溪竹筏、觀光車、漂流，由武夷山旅遊發展股份有限公司和武夷山青龍景區旅遊公司經營，並與武夷山市政府籤署了為期長達50年的經營合同。張海霞認為，這些項目日後如由國家公園管理機構統一收回，將面臨資產評估和高額轉置困境。

特許經營與法律法規授權

特許經營處在「無法可依」狀態，亟待頂層設計

國家公園特許經營目前面臨的許多問題，都源於缺乏頂層設計、沒有針對性法律法規。蘇楊形容，國家公園特許經營目前處在「無法可依」的狀態，相關法律沒有明說，各地仍處在摸索階段。

國家林草局國家公園規劃研究中心副主任閆顏指出，由於當前缺乏頂層設計，各國家公園特許經營管理辦法大多匆忙出臺，導致無法落地實施，大多叫特許經營但仍是原有經營模式。

當前，國家公園的特許項目由誰授權仍然沒有法律依據，張海霞認為，這容易導致自然資源資產國家所有者權益虛置。以武夷山國家公園為例，武夷山國家公園內的經營項目，不是由武夷山國家公園管理局，而是由武夷山市政府開展委託經營，管理局僅有從原保護地轉來的入園許可權、建設許可權，不具有全面開展經營利用項目所需的審批、定價、質量監督等許可權，導致國家公園經營收益被固化為地方利益。

沈興娜談到，現行《大熊貓國家公園特許經營管理辦法（試行）》缺乏上位法律法規的支撐，因此在施行時就出現了較多的障礙。在特許經營費收繳方面，四川當地財政部門就明確表態，這些規定沒有政策依據，無法實行。

而最新發布的《國家公園管理暫行辦法》並未提到特許經營，「在這種情況下，現在仍不清楚哪一部分屬於基本公共服務，哪一部分屬於非基本公共服務，哪一部分應該交給市場。」 張海霞說。

因此，閆顏認為，下一步《國家公園法》的立法中，需將國家公園特許經營列為重點，對合同、收入、門票、環境保護等問題作出回答。

張海霞建議，為避免特許經營可能產生的問題，首先一定要以立法監督，專門設置特許經營管理辦法；第二，要保證強規制；第三，應建立信息公開與反饋機制。

採寫：實習生 王瑋 南都記者 宋凌燕 發自北京