淺談當前城市治理（從郡縣制到無縣化）

2023-07-09 12:06:45

圖片來源：新京報網（圖文無關）

文 | 馬亮

據媒體報導統計，中國有越來越多的城市不再下轄縣或縣級市，而只有市轄區。在4個直轄市中，北京、上海、天津都沒有縣了，僅有重慶保留了縣。與此同時，廣州、深圳、武漢、南京、東莞、佛山等城市也實現了「無縣化」。

**「無縣化」背後的動機和邏輯**

2015年，北京市兩次調整行政區劃，通過撤縣設區實現「無縣化」，成為中國第一個步入「無縣時代」的直轄市。「無縣化」是城市化過程中值得高度關注的現象，只有理解其背後的動機和邏輯，才能更好地理解中國城市化的進程和未來。

中國自秦朝以來採取的是郡縣制，縣是承上啟下關鍵的一級行政級別。「皇權不下縣」，縣是國家與社會關係的重要樞紐。無論是地級市還是鄉鎮，都是郡縣制以後才設立的。因此，對於國家治理而言，縣的數量減少是一個值得關注的現象。

國家統計局的數據顯示，中國縣級區劃數在過去20年發生了微妙的變化。縣級行政區劃單位的總數變化不大，從2000年的2861個略減到2019年的2846個。但是，縣從2000年的1503個減少到2019年的1323個，共減少180個；縣級市從2000年的400個減少到2019年的387個，共減少13個；市轄區的數量從2000年的787個增長到2019年的965個，共增加178個；自治縣、旗、自治旗、林區、特區等的數量變化不大。

由此可見，過去20年增加的市轄區，幾乎相當於同期減少的縣，意味著近200個縣在過去20年轉為市轄區。雖然縣仍然是縣級區劃中最大的一類，但是其比例從2000年的53%下降為46%，而市轄區的比例則從28%增加為34%。

圖1 縣級區劃數的變化情況（2000-2019年）

資料來源：國家統計局。其他包括旗、自治旗、林區、特區等

縣政府是一級獨立政府，而區政府則是市政府的派出機構，無論是在獨立性還是在自治權方面都遠遜於縣。因此，雖然地級以上城市下轄縣，但是縣域管理卻相對獨立，在區域規劃和產業發展方面有較強的議價權。

城市下轄縣，往往為了城市利益而傾向於對縣進行「盤剝」。比如，自上而下的財政轉移支付可能遭遇「雁過拔毛」，而城市在分配資源時也優先考慮市轄區。2000年以來中國各地紛紛試點「省直管縣」，很重要的誘因就是為了避免「市刮縣」的問題。

一些省份將經濟大縣和產糧大縣列為省直管縣改革的試點地區，通過省政府直接管理縣級財政、經濟乃至人事，來減少市級政府的幹預。浙江省推行「擴權強縣」，也是期望賦予縣級政府更大的經濟管理自治權，做大做強縣域經濟。

但是，近些年來省直管縣改革的步伐緩慢，這同省政府鞭長莫及而難以管轄縣政府有很大關係，也同地級以上城市控制和吸納縣的衝動不無關係。

在行政區劃調整方面，同省直管縣改革並行的是撤縣設區和撤市設區，即將地級以上城市周邊的縣或縣級市變更為市轄區，從而實現市域範圍的擴大。為什麼這麼多城市要「無縣化」，這對各個城市有何好處？

**撤縣設區增強城市整體競爭力**

城區和縣之間的行政邊界，人為割裂了二者之間的地理聯繫，不利於城市的統籌協調和利益共享。之所以許多城市通過撤縣設區來推動城市融合發展，也同單純依靠行政手段進行政府間協調，缺乏其他行之有效的統籌協調機制有關。

撤縣設區使城市對被撤併的縣有了更強的統籌協調力度，使其能夠打破市縣邊界而推動區域融合發展和利益共享。有學者發現，撤縣設區催生了越來越多的「無轄縣城市」，這有力推動了區域一體化並拉升了城市的首位度，對於增強城市整體競爭力有很大作用。

撤縣設區以後，被撤併縣的土地、人口、企業、財政等方面的指標都整體劃為城市的。這使城市在爭取各類政策和資源時有更大的空間。比如，修建地鐵要求城市達到一定的人口基數，而撤縣設區則是快速增加城鎮人口的便捷途徑。

對撤縣設區的研究顯示，這項改革有利於城鎮人口集聚，而這主要是通過區域市場融合和城市集聚效應實現的。撤縣設區打破了城市與縣之間的行政邊界，使城市經濟趨於一體化，有利於帶動人口集聚和消費增長。對廣東省的研究顯示，撤縣設區增加了地方政府的財政收入和固定資產投資，有力推動了第二和第三產業的發展，並通過刺激就業和消費而對經濟發展有積極作用。

中國城市化的典型表現就是大城市化，即城市只有通過做大才能做強，只有成為區域中心城市才能實現快速城市化。有研究顯示，撤縣設區將處於外圍和相對獨立的縣域經濟融入中心城區，實現了城市一體化融合。但是，各類生產要素從外圍向中心流動的同時，也在一定程度上弱化了撤縣設區的轄區經濟。

**中國或將進入「無縣時代」**

相關研究表明，撤縣設區也在很大程度上提升了被撤併縣的公共服務水平，特別是基礎教育服務水平大幅提升。

但是，也有研究顯示撤縣設區導致的經濟增長是虛幻的，短期拉升的經濟增長在長期則陷入低迷。之所以撤縣設區在短期能夠帶動經濟增長，主要是由於地方政府通過經營土地而帶來的粗放型增長。這固然增加了企業投資和就業，但是卻導致資源錯配和生產率降低。

與此同時，撤縣設區並非萬靈藥，也並不適合所有城市。撤縣設區是加快城鎮化和區域一體化的手段而不是目的，不能本末倒置，將其視為各個城市都要追求的一種政策手段。

比如，廣東省的撤縣設區改革在珠三角地區的經濟拉動效果最好，而在非珠三角地區的作用並不明顯。單純為了空間擴張而進行「攤大餅」式的撤縣設區，可能不利於城市「消化」被撤併的縣，甚至使縣單純為城市「輸血」。

圖片來源：新京報網

城市覬覦實力較強的縣，期望將這些縣納入麾下，成為「巨無霸」的城市。躋身「百強縣」的強縣期望保持獨立，而實力較弱的縣期望融入城市發展。這使撤縣設區背後充滿著利益博弈和角力，而最終的結果往往是妥協而非最優的選擇。

在市強縣弱的情況下，地級以上城市能夠較好地融合被撤併的縣，並帶動這些縣的城鎮化進程和經濟發展。但是，如果地級以上城市和縣的經濟體量相當，甚至是市弱縣強而誰都不服誰，那麼試圖通過「蛇吞象」的方式來做大城市，就可能導致撤縣設區的矛盾和內耗。

由此可見，如果城市缺乏足夠的區域輻射力，即便成功實現了撤縣設區，也無法真正帶動被撤併的縣。

此外，一些在產業布局、區域規劃等方面有特色的縣和縣級市，會在撤縣設區後失去地方特色，而這也是城市應予充分考量的問題。因此，保留一些縣並將其調整為縣級市，也是在城鎮化進程中加快錯位發展和推進特色發展的重要舉措。

從歐美國家近些年來的行政區劃調整來看，市縣一體化也是值得關注的現象。在城市和縣的合併浪潮中，主要誘因是地方財政吃緊，而市縣合併可以通過規模經濟來降低公共服務成本。打破市縣邊界也有助於推進區域一體化發展，避免碎片化的轄區影響整體區域規劃。與此同時，信息技術革命使地方政府可以用更少的人力管轄更大的區域，而市縣合併就成為題中之義。

隨著新型城鎮化加速推進，可以預見的是會有更多的城市進入「無縣時代」。應該認識到的是，無縣化不是城市發展的終點，而是其提升城市發展質量的一個階段。

不是所有城市都應追求無縣化，適度保留縣和縣級市，使城市和縣之間錯位發展，也是很多地區可以考慮的選項。更為重要的是，無縣化的城市要加快帶動被撤併縣的融合式發展，使其能夠真正實現城鎮化並融入城市一體化發展之中。

□馬亮（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院教授）

編輯：李碧瑩 校對：吳興發

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