城市更新改造新模式（城市更新平改坡）

2023-07-15 04:05:07 4

澎湃研究所研究員 趙忞

從2020年起，全國開始全面推進老舊小區改造。出於多年來各地市民的反映，新一輪更新比以往更加注重屋面和牆面防水。因此很多城市也在實際上採用平屋頂改坡屋頂，即「平改坡」。但「平改坡」並非新生事物，在1990年代末至2010這十餘年中，中國曾普遍推行過一次。只是如今平改坡已不再是城市更新的重點，而僅作為防水系統更新中一個重要的子分類。回望這20年，「平改坡」有哪些經驗和教訓？

實踐過「平改坡」的城市絕大多數位於華北和華東地區，這與當地財政實力有較大關係。

上海，實用主義的階段性實踐

上海是最早實行「平改坡」策略的城市，有非常強的實用主義導向。1960-1980年代，為緩解住宅緊缺，上海曾建設了一批外型類似「火柴盒」的老式公房。但由於建造年代較久、建設標準偏低，保溫隔熱性能較差，冬冷夏熱，居民苦不堪言。

1999年6月，上海提出了「平改坡」政策，即在建築結構許可條件下，將多層住宅平屋面改建成坡屋頂，並對外立面進行整修。從1999年8月到2005年，上海累計完成了7190幢改造，「平改坡」多次被列為「實事工程」。2006-2008年間，「平改坡」逐漸收尾，被視為是面向2010年世博會的階段性成果，在反對方看來則是「被叫停」。但實際上，在後續的幾年中，「平改坡」依然作為改善居住環境的一個策略被延續，只是離開了輿論視線。特別是伴隨著2018年後「美麗家園」項目的啟動，以老小區存量較多的楊浦最為積極，2020年的目標為每年50-60萬平方米的改造量。

北京，尋找自我的城市美化？

北京則在「面向奧運」和城市美化運動上表現得更充分。由於抗震需求比上海更高，北京的平改坡工作從2002年開始準備，到2004年正式成為城市環境建設規劃的「摺子工程」。最開始目標是臨街的平頂住宅樓都進行「平改坡」，2003年提出三環內「消滅平頭」，2004年全面鋪開，大約在2006年全線完工（但也不是所有平屋頂都被改造，而依然是能體現城市形象的區域）。

北京「平改坡」的一大目的，在於復興「大屋頂」，作為對民族性的表達。由於它與法國城市規劃家柯布西耶提出的現代城市形態相左，「平改坡」也被反對者再次以「不受外國人待見」（意為「不現代」）的理由成為了發洩的出口，但爭論雙方完全忽略了居住者的真實感受。畢竟，中國傳統的坡屋頂與歐洲傳統的「斜天花板」有著結構上的不同，由於中式「坡屋頂」上的「空」空間存在，對頂樓起到了明顯的保溫作用。

與上海的「平改坡」很大程度上強調防水和抗颱風不同，北京居住者的最大訴求是保溫，因為早期磚或混凝土結構平屋頂多出於「節省原材料」的考慮，保溫一直是硬傷。這是澎湃研究所研究員的親身經歷，西城區百萬莊街道一座1983年建成的3層平屋頂，3樓由於處於供暖管道末端，冬季室溫常年只有18度。在加建屋頂之後，可以達到室外-10度時室內22度左右，保溫效果明顯。但需注意，無集中供暖地區由於老建築牆體更薄，更容易散熱，僅平改坡不會達到類似效果，需要更注重牆體保溫。

但這種運動式做法又與之前某些運動式改造產生了矛盾，如屋頂加裝太陽能熱水器。由於在特定時間段熱水器沒有光照，不光很多居民不得不拆掉原來單位或個人的裝置，改用電熱水器，甚至連矛盾本身都成了著名的高中地理考試題。

建設成本，心有餘而力不足

除北京之外，一些集中於2007-2012年階段性完工的城市也有面向節事活動，需要提升城市風貌的需要，因此青島、武漢、南京會更加偏重運動式更新，在新建道路或城市主幹道邊集中採用「平改坡」。這就到了比拼城市財政的階段。新華網曾報導，上海從1999-2003年總計投入6.5億元，2001年的南京則斥資18億元，目標僅為136棟，工作時長5個月（面向9月舉辦的華商大會）。而根據2005年瀋陽的成本，大約每平米100元，南京則是300-400元，這在當時對於很多城市而言是天價。

部分城市如杭州，會採用市、區兩級政府各承擔一半的做法，同時，為鼓勵單位產權房屋實施「平改坡」，採取「自家孩子自家抱」的政策，政府出20％的資金補貼。

一些財政吃緊的城市不得不壓縮工期。如瀋陽，將項目縮短至兩年，其結果是很多居民盼望平改坡，但項目分配不到。因此會有市民詢問自費平改坡。理論上，自費項目經過政府部門的審批合格後即可實施。但由於「平改坡」工程造價較高，受益者是頂樓住戶，不可能要求全樓住戶都付費。而這部分費用都由頂樓住戶來承擔的話，費用又太高，難以推行，因此無疾而終。

而長江流域的另一些城市，則鼓勵頂層居民自行改建，如先行一步的無錫和後期的南京。相對特殊的是武漢，僅做出初步嘗試便放開了自行改建的市場。但它又導致了頂層住戶對屋頂的私有化，如果是頂層住戶改建造成漏水、噪音甚至疫病（如鴿子傳播禽流感），究竟是頂層住戶負責，還是小區物業，責任權屬模糊不清。最後要麼「一刀切」重拳打擊，要麼政策反覆。

隨著自行改建的開始，不再享有政策高光的「平改坡」逐漸從公眾視野中退去。但實際上，在一些城市，如南京，「平改坡」一直作為自上而下的老舊小區改造方式之一。

因漏水而被嫌棄

2012年之後，「平改坡」幾乎在全國範圍內銷聲匿跡。一方面是2008年北京奧運會、2010年上海世博會的政策窗口期結束，另一方面，也是一些人發現原本被寄予厚望的「平改坡」，有可能四五年之後便開始漏水，逐漸讓人們對其產生了不滿和質疑，甚至買房時平改坡成為了減分項。最典型的是紹興，2012年時政府依然有政策鼓勵，但已無人申請。為什麼防水效果可以更好的坡屋頂，反而要背漏水的鍋？

老舊小區改造的根本原因是建築的老化。21世紀前十年改造的對象大部分修建於文革時期和改革開放初期。當時受技術、條件、資金限制，還需要解決大部分人的住房難，因此防水本身就沒有住房商品化後建設的質量好。平屋頂常見的「四青三皮」，即四層瀝青刷在3層毛氈上作為防水，搭配細石混凝土，上面再罩方磚（學名「水泥隔熱凳」）。現在測算使用周期為10年，保修年限通常為1-2年。甚至還有「三青二皮」使用周期僅為5年的劣化版，與現代防水材料的20-25年使用周期，保修5-10年不可同日而語。從2001年「平改坡」開始至現在來看，大部分老房子漏水都是因為瀝青或者細石防水混凝土開裂。

而後期日常管理不到位——例如屋面屋頂清洗和檢查，發現裂縫需要及時修補，以及屋頂防水層需要按使用周期替換，讓一些本來就超負荷使用的房屋老化得更快，而一些尚未到使用年限的房屋則會因為建築不達標而提前老化。

破損的平屋頂。

平改坡的本意之一，是將「危機重重」的屋頂罩起來，一般會採用鋼結構外鋪防水的瀝青瓦，通過臥梁固定在原有的屋頂，並且基本不沿用過去的屋頂排水系統。但在實際操作中，尤其是運動式建設，最後材料質量下降，忽視原有的結構，甚至為了趕目標和工期粗製濫造。而且並不是所有的老房子都能承受坡屋頂的負荷，反而因為片面強調建設數量導致了不規則沉降。

後期維修誰負責

2021年夏，上海楊浦區有居民反映自家小區從2009年改造後就一直漏水，十幾年來居民們多次反映，卻始終未能解決問題，年初接手的物業也無能為力。物業經理的答覆是每棟頂樓都要全部拆開才能重新做防水（因為結構失誤，細節見連結內照片），維修基金不夠。

這就暴露了之前的運動式建設另一個嚴重的問題：政府或單位只負責建設，而後期維修的責任則轉移給了小區或居民個人，尤其是更有滲漏風險的頂樓住戶。而實際上後期管理才應該是整個項目投入精力和資金最大的階段，尤其是屋頂防水這種一次只能保不到5年（不代表「平改坡」之後坡屋頂的使用周期只有五年），需要反覆檢查、維修的項目。這種貌似 「公眾參與」的做法導致的直接後果便是居民承擔了更多的經濟壓力，甚至包括將原有建設拆除的成本。但在最初的決策上，他們並不一定了解平改坡可能帶來的問題，也因為專業能力不足無法監督，甚至在某些情況下，他們只是被動地接受。

值得一提的是，楊浦區最後通過「美麗家園」項目，將該小區納入了「坡改坡」更新範疇。但縱觀全國，雖然各大城市均開啟了老舊小區改造的新階段，但之前改造過的小區是否會被納入，之前改造的失誤將如何彌補，都是一個未知數。

所以，在這一輪全國範圍內的老舊小區更新中，必須摒棄「只管建不管修」思維，而且要實事求是做好老舊小區的前期調研。如果採用「平改坡」，必須保證其建築在結構上可行，建設時也要充分注意材料選擇、施工監理、屋頂與現有結構的搭接，明確後期維修周期和成本分配。

此外，城市更新並非一蹴而就，而是循序漸進，要以問題為導向，以解決問題為目標，以可持續管理提升服務質量。「平改坡」等一系列更新方式有自己的使用年限，而且需要定期管理，但申請專項資金則可能有明顯的時間限制。如何能夠通過社區基金的籌集，免於陷入「運動式更新-資金不足而停止-等待下一次問題集中爆發-集中申請資金-運動式更新」的惡性循環，需要更深入的研究。

責任編輯：吳英燕 圖片編輯：張同澤

校對：施鋆