堅持和完善基層組織工作制度（修改地方組織法）

2023-06-26 13:15:05 2

「適當增加省、設區的市兩級人大常委會組成人員名額」「完善地方人大專門委員會和常委會工作機構的設置，充實、細化常委會主任會議和專門委員會的職責」「鄉鎮人民政府和街道辦事處可以根據實際情況建立居民列席有關會議的制度」……

3月11日上午，經第十三屆全國人民代表大會第五次會議表決，通過關於修改地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法的決定，國家主席籤署第110號主席令予以公布。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱「地方組織法」）作相應修改。

「要把貫徹實施地方組織法擺在突出位置，完善配套法規制度，大力推動全省各級人大加強和改進新時代人大工作、提高依法履職能力，推動全省各級政府全面建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府，為貴州高質量發展提供堅強保障。」全國人大代表，省委書記、省人大常委會主任諶貽琴強調。

地方國家機關運行的重要制度保障

作為地方人大、地方政府的組織和工作制度的基本法律，地方組織法是憲法關於地方政權建設規定的立法實施，是地方各級國家權力機關、行政機關行使職權、履行職責的重要制度保障。

1979年7月，五屆全國人大二次會議通過並公布施行地方組織法。根據形勢發展變化，於1982年、1986年、1995年、2004年和2015年先後作了五次修改，推動地方政權機關工作和建設不斷與時俱進、發展完善。

通過查閱地方組織法前5次修改發現，除1982年修改是五屆全國人大五次會議通過外，其他幾次均是全國人大常委會通過的，修改幅度相對較小。此次地方組織法修改，是以修正草案的形式作部分修改，其修改幅度大、份量重。

修正草案共48條，現行地方組織法共69條，修改後地方組織法增加到90條。在認真總結實踐經驗基礎上，對地方組織法作出修改完善，進一步健全地方政權機關的組織和工作制度，構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系。

從國家立法實踐看，提請全國人民代表大會審議的法律案都備受關注。地方組織法的修改經「國家最高立法機關」審議通過，足見其重要性。大會期間，貴州代表團代表認真審議地方組織法，為修改完善提出許多真知灼見，為推動新修改的地方組織法在貴州順利實施出謀劃策。

「制度優勢是一個國家贏得戰略主動的重要優勢。」省人大常委會黨組書記、副主任慕德貴說，新修改完善的地方組織法，將更好地適應新形勢新要求，為地方各級人大、政府等地方政權機關更好分工合作提供法律保障，充分發揮中國特色社會主義民主政治的獨特優勢，推進國家治理體系和治理能力現代化。

「立法過程自始至終發展全過程人民民主，多次廣泛徵求各方意見，總結吸收多年來地方政權建設的新經驗新成果，進一步完善地方人大和地方政府的組織和工作制度。建議全國人大及時組織培訓，推動組織法貫徹實施。」全國人大代表、十三屆全國人大常委會委員、省人大常委會副主任李飛躍說。

全國人大代表，省人大常委會原黨組書記、副主任孫永春認為，修改地方組織法彰顯了人民代表大會制度與時俱進的時代品格，全面反映了近年來地方人大和地方政府的實踐經驗和成功做法，體現了科學立法、民主立法、依法立法。

全國人大代表、遵義市委書記魏樹旺表示，這次修改地方組織法，完善了地方人大、地方政府的組織和職權，增加了地方人大、地方政府工作的指導思想和原則，必將更加有力保證黨領導人民依法有效治理國家，發展全過程人民民主，保證人民當家作主。

進一步完善地方人大工作制度

地方人大常委會在地方立法、監督等工作中發揮著重要作用。

根據提請大會審議的地方組織法（修正草案）的說明，目前省級人大常委會組成人員名額是1979年地方組織法規定的，40多年來一直沒有修改，設區的市級人大常委會組成人員名額自2004年後也一直沒有調整。

從實際情況看，我國省、自治區、直轄市以及設區的市、自治州普遍人口較多，經濟社會發展面臨重大任務。以貴州為例，根據歷次人口普查數據，1982年為2855.29萬人，2020年為3856.21萬人，增長超過1000萬人。

「保證適當數量的常委會組成人員，有利於優化常委會組成人員的結構，增加常委會組成人員的代表性、廣泛性，集思廣益，充分發揚民主，提高立法、監督等工作質量。」地方組織法（修正草案）的說明指出。

地方組織法修改適當增加省、設區的市兩級人大常委會組成人員名額，將省和設區的市兩級人大常委會組成人員名額的上下限和最高限，分別增加10名。同時，明確地方人大常委會組成人員的名額，按人口多少並結合常委會組成人員結構的需要確定。

根據修改後的地方組織法，常務委員會組成人員的名額為：省、自治區、直轄市四十五人至七十五人，人口超過八千萬的省不超過九十五人；設區的市、自治州二十九人至五十一人，人口超過八百萬的設區的市不超過六十一人；縣、自治縣、不設區的市、市轄區十五人至三十五人，人口超過一百萬的縣、自治縣、不設區的市、市轄區不超過四十五人。

根據規定，地方人大常務委員會的組成人員不得擔任國家行政機關、監察機關、審判機關和檢察機關的職務；如果擔任上述職務，必須向常務委員會辭去常務委員會的職務。

「完善地方人大專門委員會和常委會工作機構的設置，充實、細化常委會主任會議和專門委員會的職責」則是地方組織法修改的另一亮點。「這一修改將為今後地方人大及其常委會進一步理清工作思路、完善工作制度奠定法律基礎。」全國人大代表、六盤水市實驗小學教師吳明蘭說。

以貴州地方人大組織制度工作實踐為例，省人大設立農業與村委員會、民族宗教委員會，分別圍繞農業農村發展和民族宗教領域進行履職，在貴陽市人大則將兩個不同領域合在一起設立農村經濟民族宗教委員會，而畢節市人大的民族宗教委員會和監察和司法委員會則「合二為一」，由同「一套人馬」負責具體工作。

「由於地方人大專委會設立不統一，不同領域履職需要的專業能力不相同，制約了人大職能作用的發揮，各級人大之間履職難以形成合力。」新修改的地方組織法通過後，松桃自治縣人大法制委員會主任委員、監察和司法委員會主任委員曹歡第一時間進行學習，「這些問題將從法律上得到有效解決，使人大制度優勢更好轉化為地方治理效能。」

修改後的地方組織法明確，省、設區的市兩級人民代表大會根據需要，可以設法制委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會、環境與資源保護委員會、社會建設委員會和其他需要設立的專門委員會；縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民代表大會根據需要，可以設法制委員會、財政經濟委員會等專門委員會。

完善地方人大及其常委會職權，細化和補充地方各級人大常委會對國民經濟和社會發展規劃計劃、預算決算的審查監督職能；強化人大對國有資產管理情況進行監督的職能，增加「縣級以上地方各級人大及其常委會監督本級人民政府對國有資產的管理」的規定。

值得一提的是，地方人大「重大事項制度決定權」有清晰明確的界定，原地方組織法中有兩處提及「重大事項」，縣級以上的地方各級人民代表大會、人大常委會行使職權，「討論、決定本行政區域內的政治、經濟……民族等工作的重大事項」。

此次修改後，從法律上健全人大討論決定重大事項制度：地方人大常務委員會討論本行政區域內的重大事項和項目，可以作出決定或者決議，也可以將有關意見、建議送有關地方國家機關或者單位研究辦理。有關辦理情況應當及時向常務委員會報告。

更加完善地方政府組織和工作機制

「完善地方各級人民政府的組織、職權等相關規定」是地方組織法修改的亮點內容。

法律規定：地方各級人民政府由地方各級人民代表大會選舉產生，是地方各級人民代表大會的執行機關，承擔著推動經濟社會發展、管理社會事務、服務人民群眾的重要職責。

地方各級人民政府對本級人民代表大會和上一級國家行政機關負責並報告工作。縣級以上的地方各級人民政府在本級人民代表大會閉會期間，對本級人民代表大會常務委員會負責並報告工作。

地方組織法專門設立一節，明確地方政府建設的原則要求，例如增加規定，地方各級人民政府應當堅持政務公開，全面推進決策、執行、管理、服務、結果公開，依法、及時、準確公開政府信息，推進政務數據有序共享，提高政府工作的透明度。

總結地方實踐經驗，完善地方政府職權和工作方面的有關規定，例如，增加規定：縣級以上地方各級人民政府編制和執行國民經濟和社會發展規劃綱要、計劃和預算，履行國有資產管理職責。明確縣級以上地方各級人民政府根據應對重大突發事件的需要，可以建立跨部門指揮協調機制。

對縣級以上地方各級人民政府制定規範性文件，即老百姓俗稱的「紅頭文件」更進一步規範，新增加一條：「縣級以上的地方各級人民政府制定涉及個人、組織權利義務的規範性文件，應當依照法定權限和程序，進行評估論證、公開徵求意見、合法性審查、集體討論決定。」

貫徹落實黨中央關於深化黨和國家機構改革的精神，明確地方政府根據工作需要和優化協同高效以及精幹的原則，設立必要的工作部門；縣級以上地方各級人民政府工作部門的設立、增加、減少或者合併，按照規定程序報請批准，並報本級人大常委會備案。

打通全過程人民民主最後一公裡

「全過程人民民主」是近年來中國民主政治建設的熱詞。地方組織法的修改，濃縮了全過程人民民主的實踐經驗。

新增加的第四條規定：地方各級人民代表大會、縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會和地方各級人民政府堅持以人民為中心，堅持和發展全過程人民民主，始終同人民保持密切聯繫，傾聽人民的意見和建議，為人民服務，對人民負責，受人民監督。

在原來明確的「地方各級人民代表大會代表應當與原選區選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯繫，聽取和反映他們的意見和要求」中加入「充分發揮在發展全過程人民民主中的作用」的同時，新增加一款：「地方各級人民代表大會代表應當向原選區選民或者原選舉單位報告履職情況」。

「這是對代表履職提出新要求，『應當』二字表明，代表向選民或選舉單位報告履職情況不再是可有可無，而是法定職責，把『人民選我當代表，我當代表為人民』的理念制度化。」全國人大代表、興仁市城南街道鷓鴣園村黨支部書記餘必麗說。

地方人大常務委員會和各專門委員會、工作機構聯繫人大代表也有了明確規定，「應當建立健全常務委員會組成人員和各專門委員會、工作機構聯繫代表的工作機制，支持和保障代表依法履職，擴大代表對各項工作的參與，充分發揮代表作用」。

此外，還規定縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會通過建立基層聯繫點、代表聯絡站等方式，密切同人民群眾的聯繫，聽取對立法、監督等工作的意見和建議。

「這些規定對於我國地方政權機關更好地踐行以人民為中心的發展思想，發展全過程人民民主，進一步發揮中國特色社會主義民主政治的獨特優勢，具有重要意義。」全國人大常委會法工委國家法室主任童衛東說。

「縣鄉兩級人大和政府，更為貼近基層、貼近人民群眾，是檢驗全過程人民民主成色的『最後一公裡』。」曾經在錦屏縣人大工作、後任錦屏縣茅坪鎮人大主席的龍令卓學習新修改的組織法時發現，保障基層民主實踐的機構有了新拓展。

隨著城鎮化和城鄉一體化進程加速，撤鄉鎮改街道的情況較為普遍，縣級人大常委會是否可以在街道設立人大工作機構，法律沒有明確。原來的組織法只規定「市轄區、不設區的市的人民代表大會常務委員會可以在街道設立工作機構」，新修改的地方組織法從法律上首次明確，「縣、自治縣的人民代表大會常務委員會也可以在街道設立工作機構」。

政府方面，則明確「鄉、民族鄉、鎮的人民政府和街道辦事處可以根據實際情況建立居民列席有關會議的制度」。

建立區域協同立法機制

隨著地區之間經濟社會發展不斷融合，跨行政區域人大協同履職已經成為潮流。

2021年5月30日，貴州、雲南、四川同步公布三省關於加強赤水河流域共同保護的決定和各自的赤水河流域保護條例。三省以「共同決定 條例」的地方法規組合形式保護赤水河流域，通過共同立法破除區域生態環境協同治理中行政管轄造成的屬地主義弊端，被譽為「共同立法的經典範本」。

今年2月23日，省人大環境與資源保護委員會召開韭菜坪生態環境保護共同立法座談會，明確開展韭菜坪生態環境保護共同立法工作，六盤水和畢節兩市人大常委會在省內開展跨區域地方共同立法，為烏蒙山地區生態環境保護和治理提供堅實的法治保障。

3月11日，玉屏自治縣田坪鎮長衝壠村、羅家寨村分別與湖南省新晃自治縣晃州鎮洞坡村、魚市鎮魚市前鋒聯合村舉行省際人大代表聯絡站揭牌儀式，兩地人大代表省際區域合作正式進入實質性階段。玉屏、新晃兩地山水相連、文化相通，此舉將進一步形成工作合力，造福兩地群眾。

從當前地方人大工作實踐看，省際間、省內不同區域之間就共同的關切、共同的目標協同開展工作已經比較普遍。

「省、自治區、直轄市以及設區的市、自治州的人民代表大會常務委員會根據區域協調發展的需要，可以開展協同立法。」地方組織法修改，總結地方實踐經驗和做法，對區域發展合作機制進行規定。

全國人大代表、貴州省農業農村廳廳長張集智說，地方組織法的修改是法治思想的具體體現，是客觀現實需要的具體體現，解決了許多現實工作中存在的突出問題，從法律層面提供了依據，真正地體現全面依法治國。

來源：《人大論壇》2022年03期

編輯：蘇莉‬

編校：呂躍