舊改和棚改哪個難（一文看懂城市更新）

2023-06-22 06:42:32

城市更新包含舊改，棚改，綜合整治

01 舊改則屬於「舊房改造」

舊改的概念則產生得更早一些，人們對其了解多半來源於廣東省和國土資源部開展的部省合作：三舊改造，即「舊城鎮、舊廠房、舊農村」，如今人們也把狹義的「城市更新」稱為「舊改」。

舊改是政府引導，市場主導，即企業實施，方向是市場化、商品化。02「棚改」，又稱棚戶區改造

是廣義上城市更新的一種方式。也可理解為危房改造，但是在深圳確切的應該說是老舊紅本小區的改造。針對的是「深圳市範圍內使用年限在20年以上、存在住房質量安全隱患、使用功能不齊全、配套設施不完善的老舊住宅區項目應當納入棚戶區改造政策適用範圍，不再採用舊城改造的方式進行改造。」。只有符合上述條件，才可能納入棚改，這意味著，仍然會有大量的舊住宅區改造不納入棚改，留在舊改框架內。

棚改是政府主導，國企實施，方向是政策化、保障化、公益性建設的主要是政府保障性住房。03綜合整治

考慮城市發展彈性，在規劃期內保留一定比例的城中村，合理有序開展深圳市城中村更新工作，逐步消除安全隱患、保障低成本空間、完善配套設施、提升環境品質，實現城中村可持續的全面發展。

在綜合整治分區內開展以綜合整治為主，融合輔助性設施加建、功能改變、局部拆建等方式的城中村更新(以下簡稱「城中村綜合整治類更新」)。通過微改造的繡花功夫，增加城中村內必要的公共空間與配套設施，提升空間品質，改善人居環境，加強住房保障。

綜合整治的城中村小區不拆除重建，只是優化下空間，裝修提升居住環境品質。04另外還需要提及土地整備-整村統籌

土地整備-整村統籌：在深圳，城市更新與土地整備並列為城市土地二次開發利用的「兩架馬車」。而整村統籌可以說是二者取長補短後應運而生的新思路。

整村統籌就是拋棄了傳統的以房屋徵收為主要手段的土地整備模式，以行政村（社區集體）為單位進行土地權屬調查，明確該村的土地權益。並通過撥付土地整備資金、留用土地、收益分成、物業返還等方式，實現政府、村集體及相關個人的利益分配。

一、城市更新歷史進展回顧

深圳市城市更新政策最初的雛形其實應該是在1986年。當時發布的《關於進一步加強深圳特區農村規劃工作的通知》中，提及到農村的舊城改造。

但從官方發布的政策文件上看，深圳早期的城市更新應起源於2004年，當時發布的《深圳市城中村改造暫行規定》正式開啟了舊改政策性文件的序幕，從而開始了大規模的城中村改造；隨後又於2007年出臺《關於推進深圳市工業區升級改造試點項目的意見》，目的是將工業用地也納入城市更新範疇中。這段期間一直被命為舊城改造。

直至2009年《深圳市城市更新辦法》正式發布後，「深圳市城市更新」這個名詞才開始使用，同時還提出了「拆除重建」、「綜合整治」、「功能改變」三類更新模式；從而達到改善環境、完善基礎設施配套、消除安全隱患之目的。

其後，相關部門陸續公布《深圳市城市更新單元規劃制定計劃申報指引（試行）》、《深圳市城市更新單元規劃編制技術規定（試行）》、《城市更新單元規劃審批操作規則》等一系列操作流程，涉及到城市更新意願徵集、單元計劃申報、專項審批、實施主體確認、產權註銷等一系列規範化操作流程。

2012年，政府為解決在城市更新中遇到的各種具體問題，相繼出臺《關於加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》，2014年發布《關於加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》在此前已經出臺工業樓宇符合一定條件可分割轉讓的優惠政策基礎上，進一步允許一定規模拆除重建。

2016年10月15日深圳市政府籤發《深圳市人民政府關於施行城市更新工作改革的決定》288號文件，將城市更新審批權大部分由市下放到區級，同年11月深圳市規土委發布《深圳市城市更新「十三五」規劃的通知》，則明確了未來 5 年深圳市城市更新目標，進一步讓深圳市城市更新進入快車道。

同年12月市政府正式籤發《深圳市人民政府辦公廳印發關於加強和改進城市更新實施工作暫行措施的通知》，並於2017年1月1日出臺，正式實行「強區放權」。

2017年深圳市規土委出臺《深圳市關外各區拆除重建類城市更新單元舊屋村範圍認定辦法》以及《深圳市拆除重建類城市更新單元舊屋村範圍認定辦法（修訂稿）》，將符合條件的全市舊屋村納入範圍，為加快推進深圳市城市更新工作提供了政策上的支持。

2019年3月22日深圳市規劃和自然資源局發布《深圳市城中村（舊村）綜合整治總體規劃（2019-2025）》。

2018年6月1日,深圳市規劃國土委公布了《深圳市土地整備利益統籌項目管理辦法(徵求意見稿)》。

二、舊住宅改造難度大，僵局難破是應運而生的背景嗎？

城市更新在各方利益複雜的糾葛下，「拆不動、賠不起、玩不轉」這三難是市場主導中，開發商最無奈的表述。追溯其原因，意願徵集、拆遷補償是成為影響城市更新最大的阻礙。

按照2016年出臺的《暫行措施》強調，「因規劃統籌需要確有必要納入拆除範圍的零散舊住宅區，需由區政府組織開展前期工作，由區城市更新職能部門申報，權利主體的城市更新意願應達到100%」。這幾乎一下子勒緊住諸多舊住宅小區改造項目的「脖子」，可謂舉步維艱。

有部分業界人士認為，政府並未對成片舊住宅區進行明確規定，雖然這個100%僅限定於零散舊住宅區，但既然政府對成片舊住宅區並沒有明確指出，那麼成片舊住宅區也只能按照100%來操作。

三、棚戶區改造與城市更新的區別

隨著城市更新項目大量改造開發，在舊住宅區改造推進陷入缺乏合法有效的操作機制及籤約困局情況下。近年，在深圳城市更新領域催生了一個新名詞叫棚戶區改造。像棚改「中國第一難」的羅湖區「二線插花地」作為深圳棚改試點已是無人不知。目前列入棚改的還有寶安38區新樂花園、39區海樂花園，南山茶光地塊棚戶區已提上日程。

棚戶區改造主要是指對改造城區舊住宅和二線插花地，改善困難家庭住房條件而改造的活動，同屬於舊城改造範疇。

「棚戶改造」完全是針對去年以來國家強力推進的住房租賃市場發展戰略來的，深圳十三五計劃推出40萬套保障房，其中很大一部分是租賃房，如果沒有政策保障，大量的租賃房從何而來？現在明白了，主要就是從一部分比較破舊的老舊住宅區改造而來。因此，在舊住宅區範圍內劃出一部分納入棚改，就是順理成章的事了。

棚改與城市更新二者之間雖同屬於舊城改造範疇，都是拆除重建，但執行的是不同的法規政策，存在著本質的區別，主要區別有以下幾點：

01工作目的的不同

深圳城市更新旨在完善城市功能，優化產業結構，改善人居環境，推進土地、能源、資源的節約集約利用，目前主要以城中村、舊商業區、舊工業區為重點。而此次棚戶區整治改造旨在消除二線插花地地質災害隱患，改善片區居住環境，完善基礎設施配套和公共服務設施配套。

02運作模式不同

城市更新的運作模式是「政府引導，市場運作」，而棚戶區改造的運作模式是「政府主導，市場參與」。城市更新由開發商唱「主角」，屬於市場行為。而棚戶區改造政府不僅是責任主體，還要參與整體規劃設計，包括資金投入，相對而言推動執行強度更大。

03歸還房屋類型不同

簡單的理解：棚改方向是政策性住房，舊改方向是商品性住房。

棚戶區改造採用「政府主導國企實施人才住房」的模式，以公共利益為目的，採取政府主導，以人才住房專營機構為主，其他企業可以參與的模式，改造方式以拆舊建新為主，搬遷安置住房以外的住宅部分全部用作人才住房和保障性住房。

舊改則遵循「政府引導、市場運作、公眾參與」的原則，改造方式包括綜合整治、功能改變和拆除重建，所建住宅除搬遷安置住房和按比例配建的人才住房、保障性住房外，全部用作商品性質住房。

04強制性不同

棚改實施過程中，因涉及公共安全利益，對於少數不服從改造的，可以通過行政徵收、行政處罰程序等強制執行；舊改則完全遵循自願原則，必須百分之百的業主同意方可拆除動工。

四、拆遷補償方式不同

棚戶區改造由政府主導，這是因為棚戶區存在突出的公共安全隱患，危及人民生命財產安全，整治改造不存在以營利為目的商業開發。

市場行為的城市更新除了公共配套和公益貢獻，還存在「資本逐利」的空間。

棚戶區改造項目的貨幣補償按照《深圳市房屋徵收與補償實施辦法（試行）》（市政府令292號）的規定執行，產權調換按照套內建築面積1:1或建築面積不超過1:1.2的比例執行，允許增購不超過10㎡的建築面積。

以棚改項目華富村為例，其拆賠比是套內1：1 或建面1：1.18二選一；可以低價9000元/平的價格加購13平；可購的上限是25平，另外的12平可以當時市場價的九折購買；

而城市更新的補償標準由項目實施主體與業主進行協商，並通過籤訂搬遷安置補償協議予以約定，沒有統一標準。參考目前大衝村和白石洲村的舊改拆遷補償，一般都是建築面積1：1賠償，對於本地村民還會有些相應的優惠條件。

五、改造政策不同

城市更新與棚戶區改造雖同屬舊城改造範疇，但分別執行不同的法規政策。

城市更新依據有《深圳市城市更新辦法》、《關於加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》等相關文件；棚戶區改造依據有《廣東省人民政府關於加快棚戶區改造工作的實施意見》、《深圳市棚戶區改造項目界定標準》等相關文件，可適用免徵部分稅費、融資諸多優惠政策。

城市更新相關政策不適用於棚戶區改造，例如按照城市更新相關規定，要求申報區域達到一定規模、合法用地達到一定比例要求，而棚戶區改造無此類限制。

棚戶區改造政策主要適用於老舊住宅區，全市範圍內使用年限20年以上，且滿足「存在住房質量、消防等安全隱患」、「使用功能不齊全」、「配套設施不完善」這三個條件之一的，以及使用年限雖不足20年但按照《危險房屋鑑定標準》（JGJ125-2016）鑑定危房等級為D級的住宅區可以適用棚戶區改造政策。

而城市更新政策改造的範圍更廣，包括舊住宅區、舊工業區、舊商業區、城中村和舊屋村等。舊住宅區申請拆除重建城市更新的，建築物建成時間原則上應不少於20年，滿足條件的舊商業區、舊工業區建築物可放寬至15年的建成時間要求。

六、原建築產權屬性不一樣

棚改的老舊小區多為紅本住宅小區，舊改的城中村多為歷史遺留違法建築（小產權），村民手頭的多為歷史遺留違法申報單（因為顏色為粉紅色，也稱紅單，後續簡稱：歷史遺留單），歷史遺留違法建築申報單，可以視為政府不認為建築本身合法，但是可以認定產權人的一種房產證類型。

作為投資者可以通過歷史遺留單認定賣房的房主的所有權。投資者買過來後，舊改的開發商同樣是會認定房屋的實際所有人，籤訂拆遷補償協議後，會賠償紅本商品住宅。

七、整村統籌的總體思路

在深圳，城市更新與土地整備並列為城市土地二次開發利用的「兩架馬車」。而整村統籌可以說是二者取長補短後應運而生的新思路。

整村統籌指以社區股份公司及其成員實際使用、空間集中成片的區域為實施對象的土地整備項目。整村統籌整備項目應當同時符合以下條件：①項目位於同一社區範圍內；②項目範圍內未完善徵（轉）地補償手續的規劃建設用地面積不小於50000平方米。

01土地整備利益統籌政策的現實意義在於：

盤活原農村集體土地資源，解決土地歷史遺留問題

實現產業用地的收儲，補足公共配套、基礎建設欠帳

以留用地方式取代貨幣補償，解決徵地拆遷難題

部分留用地開始走入集體資產交易，昭示土地整備利益統籌有實質進展

02整村統籌與城市更新的區別：

簡單概括就是：整村統籌是以一個原農村為單位進行土地整備利益統籌方法，是由政府主導。城市更新則是市場主導，這是最主要的區別。事實上，城市更新是合法用地必須滿足60%，土地整備的集體合法比例遠遠達不到城市更新的要求，所以沒辦法走城市更新的路徑，因此只有跟政府商量通過政府合法化村集體的部分土地，政府拿走一部分土地，通過這種方式盤活土地實現共贏。

03綜合整治=不拆除，裝修城中村

2019年3月22日深圳市規劃和自然資源局發布《深圳市城中村（舊村）綜合整治總體規劃（2019-2025）》。

充分考慮城市發展彈性，在規劃期內保留一定比例的城中村，合理有序開展深圳市城中村更新工作，逐步消除安全隱患、維護城市肌理、傳承歷史文脈、保障低成本空間、完善配套設施、提升環境品質，實現城中村可持續的全面發展。

針對不宜拆除重建的城中村用地，以及現狀建築質量較好、現狀開發強度較高的城中村用地，以綜合整治為主，通過微改造的繡花功夫，增加城中村內必要的公共空間與配套設施，提升空間品質，改善人居環境，加強住房保障。