鄭毅主任助理（鄭毅規範視野下的地方性事務）
2023-06-11 06:53:59 2
規範視野下的地方性事務
鄭 毅
中央民族大學法學院副教授，法學博士
本文發表於《中國法學》2022年第5期，因篇幅限制，注釋省略。作者身份信息為發文時信息。
內容提要
作為地方立法專門概念的「地方性事務」具有重要的理論和實踐價值，亟待對其內涵開展規範分析。其中，從縱向和橫向兩個維度解讀「地方性」的進路面臨標準的定位、取捨和排列難題及「地方特色」的界定與適用困境；「地方性事務」的整體解讀進路依託權力清單、「三定」方案、央地財政事權與支出責任劃分等政策工具，但面臨標準的權威性不足等難題，行政事權與立法事權之間也存在本質差異。對此，應首先通過規範分析，明確以《憲法》第100條為前提、《憲法》第104條為核心、《憲法》第107條及《立法法》第82條為重要輔助的地方性事務規範結構，再分別緩解前述兩種進路的各自困境，進而構建六階遞進的動態判斷體系，綜合運用立、改、釋多元手段，最終實現對地方性事務規範內涵的全面解讀。
關鍵詞
地方性事務 地方性法規 立法權縱向配置 事權劃分
目 次
一、問題的提出
二、地方性事務的兩種解構進路
三、地方性事務的規範基礎
四、地方性事務的判斷標準體系
五、結語
一、問題的提出
2000年《立法法》第64條首提「地方性事務」這一規範表述。作為地方立法制度乃至宏觀中央與地方關係法治的關鍵概念之一，地方性事務對中國特色社會主義法治體系在新時代的發展意義重大。
（一）作為規範術語的地方性事務
大致而言，地方性事務是指「具有區域性特點的，應由地方立法機關予以立法調整的事務」。地方性事務作為專門術語進入法律規範文本是我國地方立法權逐漸下放、地方立法制度日益充實的結果。毛澤東在五四憲法起草過程中曾指出，「我們是中央集權，不是地方分權，一切法律都要中央來制定，地方不能制定法律」，在這種情形下，立法權集中於中央，地方性事務在一定時期內缺乏必要的制度基礎；1979年《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）和1982年《憲法》，將地方性法規的制定權下放至省級，但地方立法權仍顯單薄；1982年《地方組織法》第27條第2款將地方性法規制定權拓展至省會（首府）所在地的市和國務院批准的較大的市，但「擬訂」一詞表明這些市僅能草擬地方性法規，其擁有的地方立法權並不完整，其中的限權意圖凸顯了中央的謹慎立場；1986年《地方組織法》第7條第2款改「擬訂」為「制定」，充實了市級立法權，但囿於主題和側重，該法並未明確規定地方性法規的制定範圍，故未能正式引出地方性事務的提法。隨著2000年《立法法》全面回應了前述問題，地方性事務終於作為專門的法律術語出現。
目前有兩部法律規定了地方性事務。《立法法》第73條規定了執行性、自主性、先行性三類地方性法規，其第1款第2項規定自主性地方性法規的立法事項須「屬於地方性事務」；《行政強制法》第10條第3款規定，「尚未制定法律、行政法規，且屬於地方性事務的，地方性法規可以設定本法第九條第二項、第三項的行政強制措施」，其場景與《立法法》的規定一致。可見，現行立法中的地方性事務主要是省級和設區的市級地方制定自主性地方性法規這一特定語境下的專門規範術語，區別於地方立法事務、地方事務、地方事權、地域性事務等提法。但是，僅此還不足以確定其準確內涵。
黨的十八屆四中全會要求「實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革於法有據」。作為規範術語的地方性事務在地方法治建設與改革過程中雖然意義重大，但長期以來，其內涵卻缺乏清晰的界定，致其在重大改革過程中難以真正、充分發揮法律依據應有的效用。由此，明晰地方性事務內涵就成為新時代地方法治改革與發展的核心基礎之一，其價值具體體現為三方面。其一，釐清地方性法規的制定範圍。在《立法法》第73條對地方性法規制定範圍的原則性規定中，執行性和先行性地方性法規的範圍比較明確，作為自主性地方性法規制定範圍的地方性事務則相對抽象。從這個意義上說，地方性事務是釐清地方性法規制定範圍的關鍵。其二，指導地方性法規備案審查工作科學開展。從近年全國人大常委會法工委的年度備案審查工作報告來看，地方性法規已成為備案審查對象中佔比最高的立法類型，根據《法規、司法解釋備案審查工作辦法》第38條，是否符合《立法法》規定的立法範圍又是首要審查標準。因此，明確地方性事務的規範內涵有助於備案審查機關對立法權限作出科學判斷，確保備案審查工作紮實穩妥推進。其三，推進央地關係法治化的新時代發展。目前央地關係的關鍵在於地方事權範圍的劃定。其中，地方政府事權在《憲法》第107條和《地方組織法》第73、76條等條款中有較詳細的列舉，且隨著財政事權與支出責任劃分改革的不斷深化，各具體領域的配置方案愈發具體、清晰，地方政府事權甚至在某種程度上成為地方事權的代名詞。相形之下，地方立法事權的內涵則頗為模糊，而地方性法規作為地方立法的基本類型，明晰其制定範圍能直接提升地方立法事權內涵的「解析度」，進而推動央地關係法治化的發展。
然而，針對地方性事務規範內涵的研究卻遠滯後於現實需求。直接聚焦《立法法》中地方性事務內涵的研究成果很少，難以匹配該議題在理論和實踐中的重要性。間接研究成果的不足則突出表現為對地方性事務的內涵和表述缺乏基本共識，主要包括三種情形。一是對地方性事務的內涵本身理解各異。二是對地方性事務內涵的呈現方式缺乏共識，或以「具體情況具體分析」為由迴避界定，或直接列舉具體事務內容。三是混淆地方性事務與近似表述。有的名為研究地方事務，實為研究地方性事務，有的相反，還有的同時使用兩種表述卻並未充分辨明二者關係；本地域事務、地方事權等表述的引入又進一步加劇了這種混淆局面。
（二）規範研究進路的選擇及其展開
探討地方性事務的內涵主要有理論分析、規範分析和實踐分析三種進路。傳統的理論分析聚焦宏大敘事，對地方性事務內涵這一具體問題的針對性和直接適用性不足，易陷入「以抽象理論解讀抽象內涵」的雙重困境。實踐分析進路聚焦制度實施環節。通過司法實務的類型化分析，逐漸澄清不確定法律概念的內涵，此前在私法領域已有「善良風俗」「誠實信用」等概念內涵澄清的先例。但是，在將該進路用於地方性事務內涵的分析時卻面臨特殊問題：對所制定的地方性法規是否屬於自主性立法，地方人大及其常委會幾無定性說明，樣本遴選不易；央地財政事權劃分頂層設計、權力清單、「三定」方案等政策工具面臨樣本眾多且分散、規範性和權威性不足、改革實踐動態發展等困境。可見，樣本和工具的不確定性是實踐分析進路的最大挑戰。
規範分析的比較優勢由此凸顯：通過以規範為核心的「理論→規範→實踐」策略整合理論分析與實踐分析（揚長），通過確立規範的基礎地位緩解理論進路的抽象困境和實踐進路的確定性難題（避短），實現以核心規範之「不變」應實踐和改革之「萬變」。需說明的是，本文選擇規範分析進路是由現階段相關研究的基礎、背景、目標等複雜因素共同決定的，絕不意味著對另兩種進路的輕忽。事實上，在澄清地方性事務內涵的過程中，三種進路的彼此依託、協同作用必不可少，但考慮到作為突破口的優選性和篇幅的有限性，謹以規範進路作為本文研究地方性事務的基本進路。
規範進路的具體展開立足於兩個基本要素。第一，開展規範分析的標準體系。這需從單一靜態標準轉向動靜結合的標準體系。傳統研究進路多為單一的靜態標準，利用央地財政事權配置、政府職權劃分或權力清單、「三定」方案等相關政策工具界定地方性事務，面臨法治色彩淡薄、立法與行政事權混淆、標準的科學性和針對性不足、單一標準的固有缺陷難以規避等困境。超越單一靜態標準的方案包括：從單一向多元轉變、從靜態向動靜結合轉變以及前述兩類轉變的體系化。所謂從單一向多元轉變，一是改變各靜態標準獨立適用、一次適用的現狀，通過「組合拳」的方式揚長避短，發揮規模效益；二是擺脫拘泥於政府事權、政策工具等外圍元素的窠臼，直面立法權縱向配置的關鍵，將討論的原點回歸規範本身，以規範基礎作為靜態標準的核心。所謂從靜態向動靜結合轉變，主要是通過有機整合各靜態標準，形成一套綜合性判斷「指南」，關鍵是明確各靜態標準在不同環節的功能角色、出場順序、適用策略，即具體如何設計動態判斷地方性事務的「流水線」。前述思路的體系化可歸納為：科學取捨以揚長避短、科學排列以規模增益、科學整合以動態實現。
第二，開展規範分析的理論工具。首先，聚焦地方性事務縱向劃界的央地關係法治化理論。地方性事務本質上系對地方立法權界的劃定，這既是《憲法》第5條第2款與《立法法》第4條規定的「維護社會主義法制的統一和尊嚴」的要求，更契合了《憲法》第3條第4款「在中央的統一領導下」這一央地關係的關鍵法治前提。同時，《立法法》第73條允可特定地方就地方性事務充分行使地方性法規制定權，不以存在全國性法律、行政法規的統一規定為前提，則踐行了《憲法》第3條第4款「充分發揮地方的主動性、積極性」的要求。其次，聚焦地方性事務橫向劃界的國家機構權力配置功能適當理論。從黑塞（Konrad Hesse）「任務—功能—機構」的邏輯鏈條，到歐森布爾（Fritz Ossenbühl）「機關結構的功能適當性—決定的合法化—職責—決定的效能」的四位一體學說，該理論主要用於橫向維度的權力配置。其雖然是域外理論，但與我國《憲法》第3條規定的民主集中制原則深度契合，符合「中國性」的基本要求，藉此可以確立從橫向視角解讀地方性事務規範內涵的理論正當性。從功能適當視角剖析地方性事務有三個層次：一是地方權力結構層面上的立法事務與行政事務的區隔；二是地方立法層面上的地方性法規與地方政府規章的區隔；三是地方性法規層面上的自主性立法與執行性立法、先行性立法的區隔。
綜上，本文將在整合既有研究成果的基礎上，從規範視角科學評價傳統解構進路的得失，對關鍵術語展開規範分析，再綜合運用各種理論工具和相關政策工具，形成一個梯度遞進、動態適用的判斷標準體系，最終實現對地方性事務規範內涵的全面解讀。
二、地方性事務的兩種解構進路
對地方性事務內涵的解構，通常有對「地方性」的內涵闡釋和對「地方性事務」整體剖析兩種進路。前者直指地方性事務的關鍵特徵，後者則藉助相關政策工具勾勒特定地方層級的事權範圍，進而剖析地方性事務的內涵。
（一）「地方性」的兩個維度
《立法法》官方釋義將地方性事務解作「與全國性的事務相對應的、具有地方特色的事務」，其中蘊含兩類「地方性」，即「與全國性的事務相對應」的縱向型和「具有地方特色」的橫向型。
1.「中央—地方」維度的縱向型地方性
圍繞這一類型，目前存在四種觀點。一是重要程度標準，即根據《立法法》第8條的法律保留，以事項的重要程度作為央地立法權配置的關鍵指標。但有學者提出質疑，認為這樣容易造成中央立法在某些事項上的「虛置」與「空缺」，導致地方在一些亟需以地方立法形式加以調整的事項上的「不作為」「難作為」或「亂作為」。二是影響範圍標準，主張「地方立法僅作用於一般屬於純地方性或私人性的事項範圍，其適用主體和效力範圍都不會超出特定的地方」，具有鮮明的公共產品層次論色彩。為提升影響範圍判斷的精準度，有學者還附加了外部性程度標準，「外部性程度越高，說明該項立法的影響範圍越廣、強度越大、涉及的利益主體越多，立法的可能收益也就越高」。影響範圍標準的主要困境在於，「與我國單一制或者說中央權威型國家體制相衝突。因為假若純粹按照『影響範圍』劃分，那麼民族區域自治制度，特別行政區制度，地方人大、政府、法院、檢察院等國家機構的設置則均屬於地方立法的權限範圍」。三是「重要程度 影響範圍」標準，即全國範圍事項由中央立法，涉及地方的部分重要事項暫由中央立法（時機成熟後交由地方調整），涉及地方的非重要事項和部分重要事項由地方立法（甚至由地方專屬立法）。但該標準可能既無法把繁瑣且日新月異的社會事務都劃分清楚，也不能完全避免實踐中的理解分歧。四是在「重要程度 影響範圍」基礎上再輔以財權與事權相統一標準，後者主要負責判斷立法重心，包括獲益主體、財政來源和成本效率三個因素。但有學者從掌握財權的一方未必享有立法權、在劃分央地立法權限時更注重成本效益（而非財權、事權）關係等方面提出質疑。
事實上，基於央地關係法治化理論，地方性內涵的討論須直面界定「地方性」的法律規範匱乏的困境，即「明確規定哪些權力由中央行使，哪些由地方行使，哪些由中央和地方共同行使，劃分很不容易，經驗還不夠」。可見，討論地方性標準固然重要，但其基礎仍在於規範層面對央地關係的縱向調整。那種不區分具體情況和地方層級，直接將地方性事務的內涵籠統列舉為「市容市政管理、歷史文化保護、城鄉環境整治、公共場所禁菸、煙花爆竹燃放、垃圾分類處置、城市居民養犬、居民戶籍居住、公用公益事業、城鄉社會事務等」的觀點雖然具體，但周延性和科學性均有所欠缺。
2.「地方—地方」維度的橫向型地方性
這一類型是指「此一地方與彼一地方相比較而存在的地方性」，即《立法法》官方釋義所說的「具有地方特色」。有學者即根據地方特色辨識地方性。雖然地方特色的規範內涵尚無明確解釋，但官方釋義確認「本行政區域內某一風景名勝、某種地方特色非物質文化遺產的保護」屬於地方性事務。有學者舉例道：「如吉林省高句麗王城、王陵及貴族墓葬保護管理條例、上海口岸服務條例、天津市引灤水源汙染防治管理條例等。墓葬保護、口岸服務、水源保護是全國各省市都可能有的事務，但是高句麗墓葬、引灤水源地就具有特定性，由地理位置形成的行政區域歸屬都屬於典型的地方事務。」
通過地方特色理解地方性事務應注意三個問題。其一，地方立法工作中長期存在「不牴觸、有特色、可操作」的說法，其中「有特色」與此處討論的「地方特色」有交叉但不完全等同。雖然兩者均從《立法法》第6條「立法應當從實際出發」的規定引出，但有特色主要指向具體法條的建構方案，比如立法實務工作者所謂的「山東的立法要有大蔥味」，而地方特色主要存在於立法權限判定階段，針對的是法條建構之前的立法選題問題。其二，基於部分立法主題鮮明的地域性色彩，地方特色作為判斷基準的明確性在特定情況下確實優於前述縱向型視角下的「標準束」，比如，高句麗王城、王陵及貴族墓葬位於吉林，自屬吉林立法的地方特色，引灤工程位於天津，當屬天津立法的地方特色。其三，地方特色與前述重要程度、影響範圍等標準存在一定的適用張力。如高句麗王城、王陵及貴族墓葬作為全國重點文物保護單位和《世界遺產名錄》入選項目，在重要程度和影響範圍上很難說僅局限於吉林當地。即使附加財權與事權相統一的輔助標準，根據《文物保護法》《國家重點文物保護專項補助資金管理辦法》的相關規定，央地共擔的支出責任配置模式也會模糊地方特色的屬性。
地方特色標準還面臨其他困境。其一，除前文論及的極具地域色彩的立法主題外，「對於管理特定行業、特定組織、特定類型行為和特殊類型物品等經濟領域、文化領域的事項是否屬於地方事務，『地方特色』標準就很難適用」，因而需對地方特色廣義化，增補「描述同一事項的地域間差異」的內涵。其二，地方特色作為標準的精準性，與其說源於自身的明確性，毋寧說源於所規制事項的鮮明地域性，因而其難以獨立作為判斷地方性事務的直接標準。其三，地方特色難以在具有隸屬關係的上下級地方間實現立法權的精準配置。如高句麗王城位於吉林省通化市，理論上解釋為吉林省的地方特色或通化市的地方特色均無不可。
（二）「地方性事務」的整體性判斷
「地方性事務」的整體性視角能為前述聚焦「地方性」的進路提供一定修正。相關討論主要藉助三類政策工具展開。
第一，地方政府權力清單。2013年黨的十八屆三中全會提出：「推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程」；2015年印發的《關於推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》（中辦發〔2015〕21號）明確：「將地方各級政府工作部門行使的各項行政職權及其依據、行使主體、運行流程、對應的責任等，以清單形式明確列示出來，向社會公布，接受社會監督」。權力清單直面各級政府權力配置、簡潔明確的清單式文風、官方正式文件的形式等特性，為長期混沌的地方性事務研究提供了新的分析視角，甚至連頗受詬病的地域性差異問題，都成為通過權力清單解讀橫向型地方性的正當性佐證。但通過權力清單界定地方性事務也面臨難題。一方面是權力清單自身的問題。如：編制和公布權力清單的主體和權限不明確；編制過程中存在一定越權、違法現象；非程序性、非權威性、內部性；具體內容不夠細緻；不能解決政府職權交叉問題；作為法律派生文件，其效力僅限於政府自律、相對人參考；動態調整機制不完善；等等。另一方面是權力清單作為地方性事務判斷基準的問題。如，且不論權力清單存在「三單一網」「四單一網」甚至「五單一網」的地域差異，各地甚至連權力清單與責任清單是否合一都做法迥異，這直接影響地方性事務向地方性法規轉化過程中的責任條款設置，以及責任清單的設置與《立法法》關於各級立法責任設置權限的匹配銜接。
第二，地方政府「三定」方案。「三定」即確定職能、確定機構、確定編制。實踐中，地方政府職能往往直接源自「三定」方案，有學者甚至將「三定」方案與憲法組織法、單行法規及其他規範性文件並列為劃定一級地方政府及其職能部門的三大依據。「三定」方案中的「確定職能」與地方職權配置直接相關，加上列舉式的行文方式，使其具備作為廓清地方性事務畛域制度工具的可能性。但其局限同樣明顯，「『三定』方案在屬性上、效力上與行政法規和法律有較大差距。……未經嚴格的立法程序，成之匆忙。在體例上、語言技術上遠不及法律推敲得細緻入微，不嚴謹之處嫌多。……只是對職能、機構編制的靜態描述，並不能概括行政組織活動的全部內容」。
第三，央地財政事權與支出責任劃分改革。近年來，在一系列央地財政事權和支出責任劃分改革文件的指引下，部分領域的事權縱向配置方案逐漸清晰。其中，構建基本框架的《國務院關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49號）（以下簡稱「49號文」）設定的「體現基本公共服務受益範圍」「兼顧政府職能和行政效率」「實現權、責、利相統一」「支出責任與財政事權相適應」等原則，與前文「地方性」進路標準存在諸多契合；國務院辦公廳《關於進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（國辦發〔2022〕20號）（以下簡稱「20號文」）則為省市兩級事權劃分提供了更具針對性的政策基礎。但依據此類文件解讀地方性事務也面臨問題。如，它們聚焦權力縱向配置的重點是財政事權和支出責任劃分，既不同於《憲法》中的「職權」，亦有別於《公共文化服務保障法》《長江保護法》《軍人地位和權益保障法》等法律中的「事權」。又如，相關改革以2016年「49號文」為總綱，逐漸覆蓋基本公共服務、醫療衛生、科技、教育、交通運輸、生態環境、公共文化等領域，但較之《憲法》第107條的職權列舉卻有諸多出入，具體包括：超出第107條的範圍（如生態環境）；部分領域存在範圍交叉（如基本公共服務與醫療衛生和教育）；部分領域的方案尚不完整（如公共文化僅涉及部分文化內涵）；部分領域的方案尚付闕如（如體育、民政）；部分領域目前應否（或能否）出臺相應的改革方案尚待討論（如民族事務）；等等。
藉助前述政策工具解讀地方性事務還面臨一些共性問題。一是政策工具指向政府事權而非立法事權，屬性上並不契合。二是政策文件的天然局限難以避免。「實踐中多以文件形式處理政府間關係，缺乏必要的法律權威和約束力，容易導致事權頻繁上收下放，一些領域事權安排存在一定的偶然性和隨意性，增加了各級政府間博弈機會與談判成本，制度的可預期性、穩定性不足。」三是邏輯上無法覆蓋無立法權的事權、超出立法權的事權、與立法權相悖的事權等特殊情形。如國防、外交雖被明確為中央事權，但實踐中，國防制度、防空制度、兵役制度、軍官服役制度、軍銜制度、國防教育制度、軍事設施制度等均可成為地方性法規的主題；外交泛指「一個國家在國際關係方面的活動」，但當《憲法》第107條規定的各項工作「與國外發生了各種關係，那麼一般均可稱為地方政府開展了對外事務活動」，如《對外貿易法》第59條規定，「國家扶持和促進民族自治地方和經濟不發達地區發展對外貿易」。
（三）對地方性事務傳統解構進路的評價
在地方性事務的兩種傳統解構進路中，「地方性」進路直指問題關鍵，但在標準取捨、整合與排列等方面存在困境；「地方性事務」的整體性進路更加明確，但不同政策工具各有缺憾，更難掩政府事權與立法事權間的本質差異。這兩種進路也存在共性問題，都拘泥於純粹的理論、邏輯或制度層面，脫離了地方性事務作為特定法律概念所應置身的嚴格、明確、有限的規範語境。欲解決這些問題，首先應明確地方性事務的規範基礎和語境。
三、地方性事務的規範基礎
目前尚無對地方性事務規範內涵的權威解釋，只能通過澄清與之關係密切的關鍵規範術語，間接構建探討其規範內涵的規範基礎。關於樣本的選擇，可在地方性法規制定權、地方人大職權、地方政府職權及地方政府規章制定權等諸相關要素排列組合的基礎上綜合確定。
（一）《憲法》第100條地方性法規制定中的「不牴觸」
《憲法》第100條是制定地方性法規的直接根本法依據，其中第1款為省級地方性法規設置了「不牴觸 報備案」機制，第2款為設區的市制定地方性法規設置了「不牴觸 報批准」機制。批准和備案屬程序性規制，雖然批准或備案機關在審核過程中可以就是否屬於地方性事務作出判斷，但畢竟是在地方性法規制定機關已經確認相關主題屬於地方性事務之後的事後評價，且個案式、碎片化的處理方式也不易提煉地方性事務的一般標準。因此，作為實體性規制的不牴觸更宜成為觀察地方性事務內涵的核心視角。
不過，僅通過不牴觸直接界定地方性事務困境重重。其一，學界對不牴觸的內涵莫衷一是，嚴重影響對地方性事務內涵的剖析。在規範層面，全國人大常委會尚未對此作出權威解釋，最高人民法院《關於審理行政案件適用法律規範問題的座談會紀要》（法〔2004〕96號）雖列舉了不牴觸的若干情形，但出臺較早且難免掛一漏萬，座談會紀要本身的權威性亦可商榷。對此，可從性質、範圍、禁區、比較等不同視角予以綜合廓清。其二，以不牴觸解構地方性事務的邏輯屬於反向排除而非正面界定，地方性法規必須恪守不牴觸原則，但符合不牴觸要求的未必是地方性法規。其三，不牴觸作為三類地方性法規共同遵循的一般原則，難以精準勾勒專屬於自主性地方性法規的地方性事務內涵。總之，地方性事務可用於輔助解釋不牴觸，但反向邏輯並不必然成立。
因此，《憲法》第100條僅能在一定程度上輔助廓清地方性事務的最外圍邊界，對其具體內涵的剖析尚需其他條款的體系性支撐。
（二）《憲法》第107條地方政府職權中的「本行政區域內的行政工作」
學界常將地方性事務的根本法基礎解讀為《憲法》第107條第1款的「本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、計劃生育等行政工作」。有學者根據該條採取的頓號與「和」字兼用的表述方式，指出「和」之前的內容實指地方政府的自主事權，即表徵為「事業」的純粹地方事權，而「和」之後的內容則屬表徵為「行政工作」的中央委託事權。申言之，純粹地方事權與針對自主性立法的地方性事務之間關係密切，中央委託事權則因執行性立法的面向而與地方性事務相對疏離。
前述理解問題有四。其一，在文本上，如果說將「和」之後的事項歸為「行政工作」尚有語法支持的話，那麼將「和」之前的事項均歸為「事業」就有違語法規律。「和」之前的事項中僅體育和城鄉建設被冠以「事業」，經濟和教科文衛並無這一定性，若認為「體育事業」中的「事業」乃是對經濟和教科文衛體這六個事項的概稱，則表述上將同為「事業」的「城鄉建設」區別開來並無必要。其二，從體系視角看，第107條前兩款均採用「某級人民政府管理本行政區域內的行政工作」的基本句式，這說明兩點：一是第1款所列事項均屬「行政工作」，各類「事業」系「行政工作」下位概念；二是第2款的鄉鎮政府同樣涉及對本行政區域內經教科文衛體、城鄉建設等事項的行政工作管理，只是未再重複前款的具體列舉形式而已。其三，就央地政府職權的對應關係而言，第107條第1款「和」以前的事項對應第89條第6、7項，「和」以後的事項對應第89條第7、8、11項，若「和」前後的地方事權存在本質差異，則其對應的中央層面的事權也應存在差異，但經濟、城鄉建設、教科文衛體、計劃生育、民政、公安、司法行政等事項在第89條中均被定性為「工作」。其四，在實踐中，「和」前後的事項缺乏嚴格界分，如在《民政事業費使用管理辦法》中，「民政」被定性為「事業」，根據符合法律的憲法解釋理論，僅憑一個「和」字就將《憲法》第107條的「民政」界定為「工作」不妥。事實上，「和」的形式意義大於制度意義。聽眾是立法修辭的中心。早在1954年憲法起草過程中，田家英、呂叔湘就曾以語氣通順作為憲法文本應選擇頓號抑或「和」字的判斷標準。由此，第107條多達13個事項的列舉若一味使用頓號顯得過於平白單調，故在句中（恰為第7項和第8項中間）以「和」字斷句來優化表意和閱讀的節奏。
綜上，根據《憲法》第105條「地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執行機關」的定性，「《憲法》第 89條和第107條這兩個條文是關於中央和地方行政權的劃分，同時它也必然影響到中央和地方在行政立法中的職權劃分」。然而，一方面，根據功能適當理論，行政事務與立法事務的本質鴻溝難以直接逾越，另一方面，根據民主集中制原則，地方國家權力機關相對於本級國家行政機關在職權上又具有根本性和全面性，因此，《憲法》第107條「本行政區域內的行政工作」確有輔助判斷地方性事務內涵的價值，但存在間接性和有限性。
（三）《憲法》第104條地方人大常委會職權中的「本行政區域內各方面工作的重大事項」
地方性事務處於制定地方性法規的規範語境中，而地方性法規由省市人大及其常委會制定，屬人大的職權範圍，這就指向《憲法》第104條「縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項」。
第一，《憲法》第104條與地方性事務的關聯邏輯。權力運行中的「決定」有兩類。一是作為名詞，指專門的公文形式。《黨政機關公文處理工作條例》第8條規定，決定「適用於對重要事項作出決策和部署、獎懲有關單位和人員、變更或者撤銷下級機關不適當的決定事項」。二是作為動詞，指對如何行動作出的主張。第104條中的「決定」和「討論」以頓號區隔，詞性相同，故該條中的「決定」應為動詞性的，「討論」是「決定」的前置程序。《立法技術規範（試行）（一）》（法工委發〔2009〕62號）第19條明確「表述就具體事項作出決定時，用『規定』」，由此，「本行政區域內各方面工作的重大事項」與通過地方性法規「作出規定」的地方性事務關係密切，與《立法法》第73條第1款「作出規定」的表述契合。
第二，《憲法》第104條的「重大事項」何指？由於該條對監督、撤銷、任免、罷免、補選等其他職權的列舉相對具體，為彰顯地方人大常委會作為本級國家權力機關常設機關的地位，一般傾向於對「重大事項」作寬泛解釋以突出兜底性。如蔡定劍將「重大事項」歸納為：保證憲法、法律、行政法規和上級人大及其常委會決議的遵守和執行；本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政和民族等工作；經濟計劃和預算的部分變更等。對照《地方組織法》第11條第3項和第50條第4項的規定，縣級以上地方各級人大及其常委會的此類職權被細分為政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、生態環境保護、自然資源、城鄉建設、民政、社會保障、民族等工作的重大事項和項目，對此應關注兩方面問題。首先，縣級以上地方各級權力機關與縣級以上人民政府的職權列舉略有不同：人大職權多了「政治」，少了「體育」「財政」「公安」「司法行政」和「人口與計劃生育」，故不宜直接套用《憲法》第107條解讀縣級以上地方各級權力機關職權。其次，根據功能適當理論，較之縣級以上地方各級人民政府職權，縣級以上地方各級權力機關職權的「重大事項」在表述上更具根本性，《憲法》第107條未將「政治」列舉為縣級以上地方各級政府職權就是典型佐證，並且縣級以上地方各級權力機關職權在本級政權的運行過程中更具根本性，即在更高的層面上兜底性地行使本級地方各類事權。這揭示了人大與政府在共同職權事項上的分工與側重，更說明即使有五類權力未被明確列舉為人大及其常委會的職權，也並未限制權力機關介入實施的合法性。「財政」屬於「國家預算和本行政區域內的預算的執行」，「人口與計劃生育」可歸為「本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃」，均屬權力機關的職權範圍；「體育」「公安」和「司法行政」雖由政府直接管理，但當涉及這些領域的「重大事項」時，仍屬權力機關的職權範圍。綜上，《憲法》第104條的「重大事項」在完整意義上應為所列舉的人大與政府職權的併集，這既體現為不同職權類型的疊加，也體現為當兩者共同職權由人大及其常委會行使時在程度和重要性上的升級。
第三，不能將地方性事務直接等同於《憲法》第104條規定的「地方人大管轄權」。因為地方人大管轄權不一定通過制定地方性法規的形式實施，即便是通過地方性法規實施的地方人大管轄權，也不一定屬於自主性地方性法規所規制的地方性事務。
（四）《立法法》第82條地方政府規章中的「本行政區域的具體行政管理事項」
《立法法》第82條的「本行政區域的具體行政管理事項」系針對地方政府規章制定範圍的表述，指既「區別中央事務和地方事務，又區別地方人大和地方政府的事務」。
此類事項與作為地方性法規制定範圍的地方性事務關係密切。一是「本行政區域的具體行政管理事項」首先須屬於《憲法》第107條所列舉的本級政府的職權，而後才涉及是制定地方政府規章還是其他規範性文件的問題。《憲法》第107條對釐清地方性事務的輔助價值，正體現為其是連接「本行政區域的具體行政管理事項」和地方性事務的邏輯紐帶。二是雖然制度定位、規範位階、制定規則等存在明顯差異，但《立法法》對設區的市制定地方性法規和地方政府規章的三類事項範圍表述一致，第82條第5款甚至設置了地方政府規章向地方性法規的無縫轉化制度，說明「本行政區域的具體行政管理事項」確能為地方性事務內涵的明晰提供重要參照。三是在《立法法》中，與第73條第1款類似，第82條第2款對地方政府規章制定範圍的列舉也從執行性立法和自主性立法兩方面展開，進一步強化了地方性事務和「本行政區域的具體行政管理事項」之間的呼應關係。
通過「本行政區域的具體行政管理事項」釐清地方性事務內涵，主要從兩方面實現。一是正面視角。地方政府作為本級人大的執行機關，其職權在一定程度上可視作對本級人大職權的具體實施。雖然《憲法》第107條並未明確地方各級政府間的職權區分，但近年來隨著權力清單、「三定」方案尤其是財政事權與支出責任劃分改革的逐步推進，各級政府職權的縱向配置方案逐漸清晰，這對界定特定級別地方性事務內涵有重大參考意義。二是反面視角。雖然同級地方人大和政府的職權在《憲法》第107條所列舉的類型上交集頗多，但在轉化為相應立法權的過程中仍有明顯界分：作為地方政府規章制定範圍的「本行政區域的具體行政管理事項」通常包括行政程序、行政機關自身建設以及不涉及創設公民權利義務的有關社會秩序、公共事務或事業的具體管理制度三類，絕非「一個可以放進諸多政府規章的空框子」，「不屬於具體行政管理的事項，而是屬於應當制定地方性法規的事項，則地方政府不能制定規章，而應當向本級人大及其常委會提出地方性法規案，由本級人大及其常委會制定地方性法規」。這為地方性事務的進一步去粗取精提供了重要依據。
綜上，當共同聚焦於自主性立法的具體語境時，《立法法》第82條「本行政區域的具體行政管理事項」的內涵小於第73條的地方性事務。結合《憲法》第107條列舉的職權類型、財政事權與支出責任劃分系列改革的實踐，除「本行政區域的具體行政管理事項」外，缺乏上位法依據但不屬於《立法法》第8條規定的事項、在不牴觸上位法前提下創設公民權利義務的事項等，同樣屬於地方性事務。
（五）地方性事務的規範結構
地方性事務的直接規範依據是《立法法》第73條；首要根本法依據為《憲法》第104條，同時，《憲法》第107條第1款對地方政府職權的列舉對釐清地方性事務內涵意義重大，構成其次要根本法依據；《立法法》第82條第2款的「本行政區域的具體行政管理事項」是界定地方性事務內涵的重要輔助規範。至於《憲法》第100條，則通過不牴觸原則為地方性事務所處的地方性法規制定場域劃定了紅線。前述邏輯結構如下圖：
但是，法律文本的規範分析並不能獨立、全面地界定地方性事務內涵，這既由前述規範樣本與地方性事務表述之間關聯的間接性和規範內涵自身的抽象性決定，也源於規範文本與制度實踐乃至改革趨勢之間的彌合壓力。規範分析的核心價值在於為地方性事務的內涵解構過程辨明規範屬性、夯實規範基礎、釐定規範邊界。從這個意義上說，在基本確立地方性事務判斷標準體系規範框架的基礎上，還要以具體的標準要素和適用策略充實該框架，形成科學完整的判斷指南。
四、地方性事務的判斷標準體系
地方性事務的內涵須在規範劃定的基礎上，通過建構科學的標準體系並動態適用方能最終澄清，主要包括靜態標準自身的修正和多元靜態標準的動態體系化兩個方面。
（一）靜態標準的修正
1.地方性進路的修正
雖面臨諸多困擾，但地方性進路仍是界定地方性事務的重要突破口。究其原因，除了其自身的優勢外，也源於其所面臨的部分問題的可修正性。修正的主要環節有二。
第一，標準體系。地方性進路主要涉及重要程度、影響範圍、財權與事權相統一、地方特色等標準，任一標準單獨適用都存在缺陷，應通過綜合適用動態互補、揚長避短。關鍵是「綜合」的範圍如何劃定。鑑於《立法法》第8條對重要程度的認可、近年央地財政事權和支出責任劃分改革文件對影響範圍的關注以及地方特色至少在強地域性立法事項中的精準判斷優勢，這三個標準均應進入「綜合」的範疇。唯財權與事權相統一標準，從1994年分稅制開始逐漸與改革實踐相背離，「已經轉化為一個相對次要的問題」，且有一定的局限性。同時，目前以事權配置主導央地關係改革的思路已然確立，從地方財力向事權的矢量化匹配即便難以全面實現，也多以轉移支付等制度實現動態均衡，基本不存在先以財權配置為主導，再以事權配置跟進協同的空間。綜上，財權與事權相統一標準已喪失直接左右事權縱向配置的決定性功能，應予剔除。
第二，梯度適用。三個標準出場的理論排序如下。首先，重要程度。根據中國特色社會主義法治和民主集中制原則以及《立法法》第8條的規定，中央事權具有根本性，因此關乎全國的重要立法事項以及難以明確劃定由某一個或某一級地方擁有的跨大區立法事項均應由中央保留。其次，影響範圍。理論上，通常越重要的事項影響範圍越大，但反之卻不必然成立。2016年「49號文」明確規定，「體現國家主權、維護統一市場以及受益範圍覆蓋全國的基本公共服務由中央負責，地區性基本公共服務由地方負責，跨省（區、市）的基本公共服務由中央與地方共同負責」，這說明影響範圍可以作為重要程度的補充標準。最後，地方特色。指出：「地方立法要有地方特色，……關鍵是吃透黨中央精神，從地方實際出發，解決突出問題。」地方特色是執行性、自主性、先行性地方立法的共同要求，這就削弱了其作為地方性事務專門判斷標準的直接針對性，但重要程度和影響範圍在提煉過程中必然導致標準的抽象化，相對具象的地方特色則有助於在一定程度上抑制由此產生的不確定性。因此，前述三類標準不一定嚴格依照理論排序依次適用，而應在「重要程度→影響範圍」的基礎上，使地方特色在全過程中根據需要發揮輔助性價值。
2.地方性事務進路的修正
權力清單、「三定」方案、財政事權與支出責任劃分改革對釐清地方性事務內涵的工具意義毋庸置疑，爭議主要集中在標準的權威性、科學性等問題上，關鍵是法制化不足。然而，單純的法制化改造並不能完全解決問題。
第一，政策工具的法制化不等於央地政府事權的法制化。對權力清單和「三定」方案而言，其出發點並非央地政府事權的法制化，而是特定級別政府和特定部門履行職責的便利性，這些職責並不必然與法律視角下的應然事權範圍完全一致（例外如上級交辦的政治任務），也不完全基於央地政府事權劃分的全局性視角指導具體職責配置過程。至於央地財政事權與支出責任劃分改革，雖具備全局要素，但直接操作性偏弱，難與權力清單和「三定」方案同日而語。
第二，央地政府事權配置法制化不等於央地立法權配置法制化。學界對兩者間是否具有直接對應關係以及對應的強度等關鍵問題莫衷一是，存在明晰劃界、有限對應、理論實踐差異等不同理解，但共同點是都認為二者不能等同。根據功能適當理論，各級政府依《憲法》第99條、第107條列舉的具體職權劃分部門職能，當前央地政府事權配置改革亦遵循「特定領域行政職能的縱向劃分 橫向整合」策略，「指導原則→各領域劃分→體系整合」的「總→分→總」邏輯鮮明。而相對於本級政府，地方國家權力機關的整合性特徵更突出，即便縣級以上各級人大設立專門委員會，但僅在本級人大及其常委會領導下承擔審議、起草、研究、建議等職責，領域劃分的精度也遠為不及。可見，立法權縱向配置直接關注各級立法的「總」範圍，缺乏政府事權那種領域劃分邏輯的輔助支撐，總體判斷難度高於政府事權的縱向配置。
第三，央地立法權配置的法制化不等於地方性事務內涵的明晰化。地方性事務並不涉及所有地方性法規，即使明確了地方性法規制定範圍，仍需進一步甄別執行性、自主性和先行性等具體事項類型。此外，目前立法權縱向配置的法制化主要聚焦中央和地方二元視角，地方往往特指省級地方，雖然省市兩級地方性事務的細分對地方性事務內涵的澄清同樣關鍵，但當前階段的央地立法權配置法制化尚無法充分觸及。
前述政策工具雖然不能直接、獨立地作為判斷地方性事務的標準，但仍能發揮一定的間接、輔助作用。首先，其邏輯基礎在於政府事權配置與立法權配置的一定程度的關聯性：民主集中制原則下政府作為本級人大的執行機關的制度身份，使得政府事權與立法事權之間的邏輯鴻溝可能得到部分填補；在以《地方組織法》第11條第3項、第50條第4項、第73條第5項為代表的規範層面，這種關聯性更得到直接彰顯。目前，各級政府事權的縱向配置已取得階段性成果，可據此在一定程度上輔助判斷同級立法權的縱向配置方案。其次，雖然權力清單、「三定」方案面臨以職責履行便利性為軸心、職權列舉碎片化等問題，央地財政事權與支出責任劃分改革又面臨領域特徵突出、具體列舉不充分等問題，但均可通過體系整合的方式在一定程度上加以抑制。具體而言，可通過各領域財政事權與支出責任劃分方案的體系整合實現從碎片到整體的提升，以權力清單、「三定」方案、財政事權與支出責任劃分的體系整合實現從微觀到宏觀的提升。最後，省市兩級地方性事務的細分在本質上屬於省以下事權劃分的宏觀範疇，而作為財政事權和支出責任劃分改革最新成果的2022年「20號文」對省以下事權劃分議題的先期介入，則主要從考量因素、初步範圍、一般原則等方面在一定程度上為「省以下財政事權與支出責任劃分→省以下事權宏觀配置→省市兩級『地方性事務』界分」的「分→總→分」邏輯的展開提供了間接的方向性支撐。
（二）地方性事務判斷的動態體系
至此，判斷地方性事務內涵的靜態要素均已齊備，體系化的動態適用依六個步驟梯度展開。
第一，以《憲法》第104條和第107條所規定職權的併集作為核心規範畛域。《憲法》第100條是地方性法規的直接根本法依據，但並未釐定地方性法規的具體立法範圍，其功能主要在於以「不牴觸」前提性地劃定地方性事務的禁區，可與其他排除性標準共同作為反向甄別的判斷依據。正面判斷地方性事務憲法內涵的核心基礎仍然在於《憲法》第104條。而對第104條規定的具體職權範圍的釐定，可藉助第107條地方各級政府職權的總範圍作為輔助標準，發揮第107條相對於第104條更明確的類型化列舉的優勢。同時，對第107條與第104條併集的強調也體現為通過對第107條未列舉職權的補足，來彌合規範與應然之間的鴻溝。如，雖然生態環境保護具備作為地方性事務的可能，但該事項未被《憲法》第107條列舉，只能歸入第104條的「重大事項」範疇，《憲法》第104條與第26條第1款「國家保護和改善生活環境和生態環境，防治汙染和其他公害」基於體系解釋，共同構成生態環境保護的憲法基礎。
第二，科學運用重要程度、影響範圍和地方特色，勾勒「地方性」的基本輪廓。鑑於我國的單一制結構，中央立法事權在類型上全面覆蓋地方立法事權。在「立法事權池」中，首先基於重要程度標準篩除專屬於中央的立法事權，再根據影響範圍標準，進一步篩除更宜由中央立法規定的事項。而後，基於地方特色標準，對剩餘立法事項實施補充甄別，將缺乏或暫時缺乏中央統一立法的必要性或具有鮮明地域特徵的立法事項範圍與基於「重要程度 影響範圍」標準判定出的地方立法事項範圍的交集，初步確定為地方性事務。如，禁放或限放煙花爆竹事項經重要程度和影響範圍標準的篩選落入地方區間，同時具備「控制燃放煙花爆竹主要應由地方根據本地情況作出具體規定」的廣義地方特色，其地方性事務的屬性由此得以初步確立。
第三，不屬於地方性事務的排除範圍。在不能觸碰《憲法》第100條「不牴觸」劃定的紅線的基礎上，該範圍進一步體現為三個方面。首先，法律保留範圍。該範圍以《立法法》第8條規定的法律保留為核心，還要結合具體領域的專門法律對特定事項設定的立法權配置規則，如前文論及的《行政強制法》第10條第3款，以及2021年修訂的《行政處罰法》第12條關於地方性法規行政處罰設定權的規定等。其次，中央授權立法的範圍。如經濟特區法規、海南自貿港法規、浦東新區法規等規制的事項，均不屬於規範意義上的地方性事務內涵。最後，執行性立法和先行性立法的範圍。存在法律、行政法規的規定是制定執行性地方性法規的前提，法律、行政法規暫時缺位則為制定先行性地方性法規的前提，地方性事務均予排斥。
第四，主要以地方性法規的形式實現規制目標。經前述環節的甄別後，若特定事項需採用地方性法規這一規制形式，則可基本確認其地方性事務身份。但根據《立法法》第73條第1款第2項「屬於地方性事務需要制定地方性法規的事項」的規定，地方權力機關亦有權選擇地方性法規之外的其他規則創製形式且不影響地方性事務屬性的成立。其他規則創製形式主要有二：一是決議或決定，其源於《憲法》第104條，實踐中與地方性法規具有一定替代性。二是法規、規章、司法解釋之外的規範性文件。雖然黨的十八屆四中全會明確提出「禁止地方制髮帶有立法性質的文件」，但實際上「地方立法並沒能夠減少紅頭文件的制發」。2022年上半年，福建、河南、河北三省人大常委會先後制定《餐飲服務從業人員佩戴口罩規定》。要求餐飲服務從業人員佩戴口罩本身的地方性事務屬性是相對明確的，但從制定時間來看，三部地方性法規均明確指向2022年新冠肺炎疫情有所反覆的特定背景，而針對新冠防疫的佩戴口罩要求是否屬於「需要制定地方性法規」的地方性事務尚需討論。這對於那些未選用地方性法規這一特定方式的地方性事務屬性的判定更為關鍵。但現行規範資源無法完全回應這一問題，應進一步明確地方權力機關對規制方式的選擇標準，關鍵是明晰《立法法》第73條第1款第2項「需要制定」的規範內涵。
第五，政策工具的輔助校驗。鑑於標準的抽象化必然導致精準性流失、各地的具體實踐紛繁複雜、地方權力機關是否採用地方性法規創製規則具有不確定性等因素，有必要引入相關政策工具開展專門的輔助校驗。一是針對憲法和法律規定不明確的立法事項，可依託以權力清單、「三定」方案等為代表的行文相對清晰的政策工具開展輔助校驗。二是通過以央地財政事權與支出責任劃分為代表的政策工具把握整個事權縱向配置改革的基本趨勢，以回應運用前兩類政策工具校驗仍無法形成結論的特殊立法事項，最終順應新時代改革方向，確保判斷結論的時效性和發展性。例如，由前述環節可知，本行政區劃內生態環境保護事項中的地方性事務成分佔比較高，重慶、江蘇、四川等省市即制定有長江生態保護類地方性法規，但隨著2016年「49號文」將跨省（區、市）的環境保護與治理明確為中央和地方共同事權，以及2020年5月《生態環境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發〔2020〕13號）明確「適當加強中央在長江、黃河等跨區域生態環境保護和治理方面的事權」，尤其是2020年年底《長江保護法》的正式通過，長江生態環境保護在本質上已趨向執行性事務屬性。
第六，標定地方性事務的具體級別。在明確外部邊界之後，地方性事務尚需在省市兩級地方性法規制定主體間進一步標定。對於《立法法》第72條第2款所列舉的三類事項，包括官方釋義在內的絕大多數觀點持限縮解釋立場，故超出三類事項範圍的地方性事務只能歸為省級。關鍵是三類事項範圍內的地方性事務的級別界定。就一般原則來說，可再次引入「重要程度→影響範圍」複合標準，重點是基於公共產品層次判斷影響範圍：省級地方性事務主要面向省內重大決策，市級地方性事務則主要面向市縣鄉三級基層公共產品的供給。隨後引入地方特色和功能分擔兩個輔助標準修正校驗，其中功能分擔系對縱橫兩個維度的民主集中制原則和功能適當理論的綜合適用，要求將政策制定、實施細則制定、政策實施、事後監督等各環節分配於合適的層級。「合適」的規範基礎為《憲法》第3條第4款的「充分發揮地方的主動性、積極性」：具有鮮明市級地方特色、由市級地方性法規足以實現法制目標的，傾向於界定為市級地方性事務；若市級立法缺乏動機或積極性、作為市級地方性事務可能導致機會主義、涉及省（自治區）內多市間的協調等，傾向於界定為省級地方性事務。功能分擔的適用既可修正公共產品層次標準的僵化缺陷，亦可解決地方特色在省、市間的定級難題。比如，高句麗王城、王陵及貴族墓葬保護雖具有通化市的地方特色，但從該遺址的地位、重要性、保護資源、措施力度、保護實效等方面考量，即便在通化市獲得地方立法權之後，其仍宜界定為省級地方性事務。又如，廣西人大常委會於2015年5月通過的《廣西壯族自治區巴馬盤陽河流域生態環境保護條例》（以下簡稱《條例》）雖為省級地方性法規，但巴馬盤陽河位於河池市境內，且無論是《條例》本身還是《廣西壯族自治區人民政府關於巴馬盤陽河流域生態環境保護總體規劃（2016—2030年）的批覆》（桂政函〔2019〕57號），均將具體保護責任賦予河池市，《條例》本身也以河池市政府為起草單位。從這個意義上講，巴馬盤陽河生態環境保護作為市級地方性事務更為合適，現實中的誤差根源為河池市於2016年1月1日方始獲得地方性法規制定權，因此《條例》並不能反映該地方性事務的應然級別歸屬。
五、結 語
地方性事務位於央地立法權配置的重要規範節點，其背景是宏觀、深邃、系統且尚在不斷發展中的中國特色央地關係，學理上與民主集中制原則和國家機關功能適當理論有「剪不斷」的聯繫，實踐中與央地行政乃至司法監察領域的縱向權力關係「理還亂」。問題如此複雜，不僅《立法法》難以全面規制，也不能指望任何一部專門法律一攬子解決。與其期待制定《地方立法標準法》之類的法律，不如回到央地關係的宏觀法治框架中全面審視。一方面，在通過完善《立法法》從而有針對性、技術性地回應具體立法爭議的基礎上，適時制定《中央與地方關係法》，以統領央地關係全局並提供基本原則與框架，就央地立法權配置這一地方性事務的上位議題與《立法法》形成彼此交叉、互為支撐、有機協同的核心規範體系；另一方面，對《憲法》《立法法》中的「不牴觸」「本行政區域內的行政工作」「本行政區域內各方面工作的重大事項」「本行政區域的具體行政管理事項」「需要制定地方性法規」等關鍵規範表述，作出及時、科學、權威的解釋，夯實地方性事務的外圍規範基礎。只有綜合運用法律規範的立、改、釋多元手段，方能打出徹底破解地方性事務內涵密碼的「組合拳」，最終實現對宏觀央地關係新時代發展的整體促進。
來源：中國法學
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