未來10年哪些城市會直轄（全國各城市希望升格為直轄市的原因分析）
2023-06-11 12:27:19
自從1997年四川省的地級市重慶市升格為中央直轄市後，全國就開始有很多學界專家學者和民間流言流傳某個城市有希望升格直轄市，據城鎮規劃君何方洪了解，目前曾有過流言升格直轄市的城市多達20多個，分別有深圳、廣州、成都、武漢、西安、青島、洛陽、瀋陽、大連、南京、蘇州、杭州、廈門、成都、寧波、哈爾濱、長春、蘭州、烏魯木齊、喀什、南陽等。城鎮規劃君何方洪本人也研究分析過大連市、深圳市、西安市、南陽市、喀什市升格為直轄市的可行性，但是城鎮規劃君何方洪心裡明白，這僅僅是個人的學術研究，最終這些城市都不可能最終升格直轄市的。理由很簡單，那就是我國的省級行政區劃調整是慎之又慎的，不可能輕易調整的，保持幾十年的穩定這是肯定的結果。升格直轄市的想法研究可以，但不可以當真了。今天，城鎮規劃君何方洪就來研究一下我國各大城市關於想要升格直轄市衝動的根源。
一、直轄市的含義
我國政區分民族、地域、特殊和城市四類型。直轄市系城市政區之中模式最大、級別最高並且在一個國家範圍內直接隸屬於中央政府的行政區域。當前我國有四大直屬於中央的直轄市即上海、北京、天津與重慶，在我國的經濟與政治等諸多領域佔據著不可或缺的位置。
「直隸」為「直轄」的古代稱謂，一種政區制度，能由中央政府直轄，省級政府也可直轄。最早直轄體制始於公元967年，那時陝西的三泉縣，因為交通與地勢非常險峻，所以由中央直轄，當申報公事時無需通過府州而能直接到達朝廷。明清時，有相當多的地方政區由行省直轄。在封建時代，城市型的行政區在我國還未出現。而至北洋政府這一時期，城市型的行政區在我國也仍處在萌芽階段。
20世紀20年代初，廣州設市由省直轄，是我國最早的省轄市。北洋政府於1921年頒布了《市自治實施細則》與《市自治制》這兩部法律，其中規定了市既為法人又為自治團體；同時市還可以劃分為普通市與特別市這兩種。北洋政府於1922年6月設京都為特別市，之後又把青島於同年11月設為特別市，特別市作為省一級的行政單位，與直轄市相類似。漢口於1926年時被北伐軍佔領，當時的政府把漢口設為特別市，這也是最早的中央直轄市，之後其改稱為武漢特別市，至1929時又重新稱為漢口特別市。南京國民政府於1927年成立之後，將市作為一種地方的行政區域，從此正式確立了城市型的行政區域。同時，國民政府以南京作為首都並將其設為特別市。北京與天津於1928年被北伐軍佔領，於是國民政府把兩城市分別改稱為北平特別市和天津特別市。
國民政府於同年7月頒行《市組織法》與《特別市組織法》，其中規定了市包括兩種類型：市（普通市）與特別市，普通市跟縣的地位相似，特別市跟省的地位相似。同年8月把上海設特別市，青島於1929年被設為特別市，廣州於1930年被設為特別市。此時，共設有七個特別市。南京國民政府於同年6月修改了《市組織法》並予以施行，這部修訂法律把市劃分兩類：院轄市與省轄市，院轄市隸屬行政院。其設置的標準為：一是國家的首都；二是不少於百萬的人口：三是政治與經濟具有特殊情形。如果具有了後兩個標準，並且還為省政府的駐地，仍然作為省直轄的市，而不可以升級成行政院直轄的市。
這部修訂的法律嚴格了設市的條件，特別是在之後退出歷史舞臺。依照這部修改的法律，漢口、廣州、南京、上海於同年6月改稱院轄市。將廣州院轄市於同年8月降為廣東的省轄市。將河北省轄市北平於同年11月升級隸屬行政院的市。「租借」給英國的威海衛於同年12月被國民政府收回，建立威海衛行政區，由中央直轄，之後由山東於1945年進行直接管轄。將隸屬行政院的漢口於1931年改由湖北進行管轄。1935年將天津升級直隸行政院的市。將重慶市即國民政府的陪都於1939年升級隸屬行政院的市。在偽滿洲國掌控之時，曾經建立了兩個特別市：哈爾濱和新京（瀋陽）。
國民政府將大連灣與旅順口地區於1945年從日軍的佔領下收回，設立了作為院轄市的大連市。將哈爾濱於同年9月升級直隸行政院的市。在1932年的時候，爆發震驚的「一・二八」事變，寧滬形勢十分緊張，導致民族危機的進一步加深。國民政府也馬上地通過了一項決定：把國民政府的陪都定在了長安，以西京為其名稱（1943年改稱為西安市），於此同時設置了相應的西京籌備行政委員會。國民黨將處於西北內陸地區的西安定作陪都，提高了西安的地位，這為以後其被升級隸屬行政院的市打下了基礎。
《中華民國政區略表》於1947年5月時被國民黨予以頒行，此表將直屬於省的西安、漢口、瀋陽與廣州，升級由行政院直轄。這一階段，全國直屬於行政院的市總共十二個。中國共產黨政權在解放戰爭時期也設立了幾個直接隸屬於中央的直轄市。瀋陽於1948年10月被解放之後，將其升格為直轄市。本溪、鞍山與撫順於1949年被中國人民解放軍解放後，將這三個城市升級為直隸中央的市，並把哈爾濱改由松江省進行管轄。新中國成立前夕，相當於省一級行政區劃，直屬於行政院的市與隸屬中央的市達到十四個。
新中國成立後，對行政區域進行了一些調整。將全國劃成六個政區單位，即華東政區、東北政區、西北政區、華北政區、西南政區以及中南政區。1952年，行政委員會取代了六大政區單位的軍政委員會或是人民政府的名稱。六個政區的軍政委員會或是政府機關，統領下轄的行署區和省及其直轄市等省一級行政單位的具體事務。同年的7月，六個政區已經不具有行政單位的身份，進而變成了由中央行政機關的派出部門來進行管轄。政區單位的行政委員會，只是代表中央行政機關的機構。全國於1949年12月時劃分的省的數量共計三十個；直轄市總數為十二個；行署區的數量共五個；自治區數量僅一個即內蒙古自治區；僅有單獨的西藏地方以及獨個的昌都地區。將國民黨時期直屬於中央的青島、哈爾濱與大連均改由各省進行領導。
新中國成立初期，撤銷先前的華北政府，直屬於華北政區的所有省份和市，改由中央政府與黨中央予以管轄，正是如此，北京與天津作為直轄市直接由中央進行領導；不過剩下的直屬於政區單位十個直轄市，間接由中央進行管轄。1952年，天津與北京再次直接隸屬於華北行政委員會，此時直屬於政區單位的直轄市數量恢復到十二個。隨著我國各類社會改造的基本完成以及財政經濟情形的基本好轉，國家從復甦經濟的時代開始轉軌到大範圍建設的潮流中來。
為了跟上這一趨勢的節奏，中央行政機關對國家的行政區域又進行了調整。旅大行署區於1950年10月被撤銷，設立了旅大市。將直屬於中央的南京直轄市，於1952年12月變為江蘇省來進行管轄。依照中央有關改革政區單位所轄區域與專屬轄市的決議，政務院於次年4月把旅大市升級直轄市，直屬於中央，但由代表中央人民政府的東北行政委員會予以管理。政務院於同年8月經過審批，將由松江省管轄的哈爾濱市和吉林省管轄的長春市升級成直轄市，直屬於中央，至此直屬於中央的直轄市數量總共十四個。各大政區單位被中央政府機於1954年7月予以廢除。
與此同時，為了增漲省一級行政單位的經濟實力，迸一步讓中央政府機關精力充足的對省一級行政區能有更好的管理方式，各大行政區所管轄的直轄市，除上海、北京和天津直屬於中央以外。將其中的本溪、鞍山、撫順、旅大和瀋陽市由遼寧省領導；把長春歸吉林省管轄；使哈爾濱隸屬黑龍江省；將西安直隸於陝話省；讓武漢由湖北省管轄；把重慶歸四川省領導；使廣州隸屬廣東省。因此，直屬於中央的直轄市只剩下三個。然而，全國人大於1958年通過決議使直屬於中央的天津市，由河北省進行管轄。中央政府於1967年元月把由河北省領導的天津市，升級成直轄市直屬於中央。全國人大於1997年3月通過決議使由四川省管轄的重慶市，升級成直轄市直屬於中央，最終形成了目前我國四個直轄市的格局。
二、直轄市的地位
國家在城市區間所構建的地方行政建制為市原本的含義。直屬於中央的直轄市就是國家所設置市的一種。新中國成立後，直轄市在位置與屬性方面具有潛移默化的改變：由只是直屬於中央的地方一種行政區域，發展成可以管轄縣的省一級的行政區域。根據憲法還有其他的法律規範對直轄市的行政建置予以組建與踐行。憲法中的條文這樣寫道，直轄市可以轄區；可以領導縣：但不能轄市。直轄市比較於省及自治區而言，為在特大城市區間所構建的地方行政區劃；直轄市比較於普通的轄區城市而言，其為最高級別的城市型政區單位。1954年憲法對全國劃分的政區進行了規定，劃定全國的行政單位大致有省、自治區與直轄市，說明了直轄市跟省在行政隸屬層面是一致的，均直屬於中央。
同時，其只對直轄市能轄區的情形作了規定，在直轄市能否轄縣的問題上沒有進行明確。國務院於1958年通過了決議：把江蘇省所轄十個縣改由上海市領導；將河北省所轄九個縣劃歸北京市領導。第二年，全國人民代表大會常務委員會在直轄市與較大市能否轄縣的事項上作出了肯定的決議。此決議表明：直轄市轄縣為常制；一般市領縣為特例。1978年憲法在直轄市轄縣問題上給予肯定的答覆，直轄市能轄區並可轄縣，以法律條文的形式明確地表明，直轄市為轄縣的省一級地方行政區域。
故此在我國的各種地方行政區域之中，直轄市的建制有著以下特性：一是相比較於諸多國外特別市，等與直轄市類似的地方行政單位，我國直轄市有著地域型政區的特性，具體表現為較大的轄區面積與較廣的農村範圍：二是直轄市為地方最高層級的城市型政區單位，並擁有地方的立法權限；三是直轄市又是國家在特大城市區間設立的地方行政區域，與一般大城市不同，直轄市作為大城市的地方行政區域有著特殊地位與意義；四是相比較於可以轄縣的省與自治區而言，儘管直轄市作為轄縣的地方行政區域，也可分設一些市轄區，然而正因為城市中的某些事務具有集中統一的特點，直轄市仍然要對某些市轄區承擔部分直接服務與管理的責任；省與自治區對於所管轄區域內城市地區的行政事務，無需承擔直接與具體的管理責任。
直轄市在地方行政體制之中的重要地位及其建制的上述特徵，對設置直轄市以及政權機關，尤其是行政機關的組織與運轉，具有非常重要的作用。目前我國直屬於中央的四大直轄市，在我國的的經濟與政治等諸多領域內佔據著不可代替的位置，引領著各大行政區域經濟飛速發展的時代潮流。
我國直屬於中央的四大直轄市，以發展的速度檔次與性能功效為區分標準，可以劃成三類：第－類為我國首都的北京，為我國的政治核心，並且在全國的經濟中心城市之中名列前茅，雖說經濟實力較弱於上海，但在直轄市中也居於第二位，第三產業其中包括了現代服務業佔有六成之多，這在直轄市中居於榜首。第二類則為有著大區域港口優勢的上海與天津，在全國的經濟中心城市之中處於佼佼者的位置，它們的第二產業均佔有五成以上，上海港於17年前已成為世界最大的港口之一，天津港於19年開始也已在北方港口之中穩居首位。津滬由於行政區域地理位置的差異，進而造成了兩個直轄市發展上的差距：滬跟江、浙兩省交界，於長江三角洲之中顯示了突出的政區首位度，形成以其為核心的超大型城市。
而津與京相鄰，於環渤海區域形成了以京津為核心的特大型城市中，天津處在北京「陰影」的尷尬境地，這種「陰影」的地位一定程度上勢必會阻礙天津自身的發展，天津自身所擁有的客觀經濟區位優勢能源的釋放大打折扣，就是被這種處於劣勢的行政區域地理位置拖了後腿。雖然有此種劣勢，在北方特別是在環渤海區域中，天津在經濟中心城市裡仍為關鍵一員。伴著大規模的建設濱海新區，天津不斷的加強著自身實力，同時北京開始轉換城市定位，將日益增強天津這座北方經濟中心城市的實力。
最後則為主要有著地域型行政區域特性，同時略帶城市型行政單位特點的重慶市。作為「大都市」身份的重慶，七普全市常住人口數量達3200萬；作為「大農村」身份的重慶，全市面積為八萬多平方公裡，實際耕地面積為3358萬畝。不管是以人口數量與地域面積作為衡量標準，還是從人口經濟密度與面積經濟密度等方面上來看，重慶徹徹底底就是個經濟較落後並地處中西部地區中等規模的省一級行政單位。第一產業高達二十幾個百分點，與全國的平均水平持平；地方財政收入、城市和農村居民收入以及人均國民生產總值相比全國的平均水平更低。
以上三類直屬於中央的直轄市在地理區位、優勢資源與特徵方面的區別，不僅對直轄市的行政管理體制與行政區域性質等方面具有深刻的作用，而且還在某種程度上影響著直轄市的空間結構與發展定位。
要給與充分肯定的是，從50年代開始確立並實施的直轄市制度在中國是非常成功的，並且與當前我國現實國情是相吻合的。這麼多年以來，各個階段時期四大直轄市積極的貫徹執行，國家在社會發展過程之中的各項經濟與政治政策，取得了令人矚目的成就。四大直轄市不僅注重尋求自身的良性發展，而且還對我國的經濟騰飛有著不可磨滅的作用。直轄市肩負著兩項關鍵的任務：一個是完成我國平穩與長遠的可持續發展計劃；另一個則是實現社會主義現代化建設的偉大目標。但也要注意到的是，目前關於我國的直轄市制度體系仍有許多我們需要深入研究與論證的問題。
三、我國歷史上有哪些直轄市
北洋時期設立的特別市其實就等同於直轄市，當時共設立了六個特別市，分布是京都（北京）市、津沽（天津）市、淞滬（上海）市、青島市、哈爾濱市、漢口市。
民國期間（1929－1937）設立了直轄市八個直轄市，其中首都南京市為首都特別市，這些直轄市分布是南京市（首都特別市）、北平市、天津市、青島市、上海市、漢口市、西京市（西安，1933 年設）、重慶市（1937 年設）。
抗戰勝利之後（1945－1947）民國政府設立了五個直轄市，分別是南京市（首都特別市）、北平市、天津市、青島市、上海市。
1947 年民國政府又設立了九個院轄市，其實就是中央直轄市，分別是南京市、上海市、北平市、天津市、青島市、西京市、重慶市、哈爾濱市、大連市。1948 年民國政府又增設了瀋陽市、漢口市、長春市三個院轄市。
新中國成立後，中央政府在1949－1950 年期間，一共設立了2個中央直轄市，分別是北京市和天津市。在東北大區設立了大區直轄市，分別是瀋陽市、鞍山市、撫順市、本溪市。在西北大區直轄大區直轄市1個，即西安市。在華東大區設立大區直轄市，分別是上海市、南京市。在西南大區設立大區直轄市1個即重慶市。在中南大區設立大區直轄是2個，分別是武漢市、廣州市。
1951－1952 年期間國家新增了東北大區直轄市1個即旅大市。1953 年又新增東北大區直轄市2個，分別是長春市、哈爾濱市。1954 年，中央決定僅保留上海、北京、天津 3 個直轄市，其他 12 個直轄市全部撤消，其中天津市一度作為河北省會。上世紀80年代，國家計劃在三峽庫區範圍以宜昌為省會設立三峽省或三峽直轄市，結果三峽省夭折了，在1997 年中央決定增設重慶直轄市。
四、關於全國各大中小城市紛紛希望升格直轄市的原因分析
關於增設直轄市，我國網絡上和研究機構的流言年年都會有，且年年流言均相似，又總以官方闢謠倉促收尾，這已在中國太多的城市身上競相上演。早在12年前的廣州亞運會期間，廣東省盛傳要進行行政區劃調整，其中最誘人的消息便是廣州市將實現直轄，成為全國第5個中央直轄市。在小道消息沸沸揚揚之際，時任廣州市委書記林樹森出面表態，廣州不可能成為直轄市。
當時，同樣的傳言也發生在深圳身上。據說一位國家行政學院的教授透露，國家行政管理體制將進行改革，中央考慮增設直轄市，深圳正在積極運作成為中央直轄市。不過很快，深圳市政府官員就否認了此事。到了7年前，輪到了中原人口第一大省河南省的省會鄭州市。在中部崛起的國家戰略背景之下，當地媒體細數鄭州市升格直轄市的可能性。坊間開始熱議鄭州市要升格為中央第5個直轄市了，即便在官方闢謠之後，民間呼聲依然一浪高過一浪，一位河南大學的教授甚至直言，中部如果沒有中央直轄市，將不利於全國區域發展戰略的均衡和「中部崛起」的推進。
這一風波後來演變成為中部城市爭奪龍頭地位的論戰，同樣作為我國中部重量級城市的武漢，也進入了民間傳言要直轄的大名單。很多人武漢或湖北網友就說：「鄭州要直轄，比鄭州城市更大，實力更強的武漢憑什麼不可以直轄呢？」再後來又加入了成都直轄、西安直轄、瀋陽直轄、蘭州直轄、烏魯木齊直轄、大連直轄、廈門直轄、青島直轄、寧波直轄，甚至還有傳言說河南省普通地級市南陽市要直轄。
民間傳言中的直轄市候選名單一直在擴大，深圳、廣州、成都、武漢、西安、青島、洛陽、瀋陽、大連、南京、蘇州、杭州、廈門、成都、寧波、哈爾濱、長春、蘭州、烏魯木齊、喀什、南陽等等，然而，情勢總是剃頭挑子一頭熱，民間異常興奮，官方卻從來都是無半點行動。正所謂，「地方直轄衝動不止，升直不息」。
儘管官方回應平靜如水，但是流言背後卻暗流湧動。一位陝西學者曾寫了一篇關於西安成為陪都和直轄市可能性的文章，發表之後，由於題材敏感，曾被勒令收回。有一部分文章流出省外，最終沒有收回。在這位學者看來，直轄一說一直得到一些官員的默許。後來，他還寫了一本同樣題材的書籍，通過香港的出版社出版，有官員輾轉向他索求，並有領導鼓勵他繼續研究下去。
為什麼會出現這樣的情況呢？城鎮規劃君何方洪認為，主要原因就是每一個大城市都有一個直轄夢，每一個城市的市委書記和市長希望自己的城市有一天能成為直轄市，這幾乎就是不公開的秘密了。這裡面存在三大「衝動」：
一是官場有內在的衝動。從行政級別上來說，直轄意味著正省級待遇，直轄市的市委書記甚至可以進政治局委員。目前為止，疑似想要直轄的城市基本上都是副省級市（武漢市、西安市、廣州市、瀋陽市、南京市、杭州市、深圳市、大連市、青島市、廈門市、寧波市都是副省級市）和正廳級的地級市（鄭州市、蘇州市、南陽市）等，這些城市如果真的直轄之後，這些城市的官員普遍可以升至少一級，不少官員視之為仕途進步的有一個機會。
第二是我們國家的經濟管轄權、社會管理權是與行政級別緊密相關的，實行層層上報制。如果城市能夠得到升格為直轄市，就意味著將脫離目前的省可以直接上報中央。這樣，毫無疑問可以提高地區經濟和社會發展的效率，特別是行政管理下來，這個是體制的衝動。
第三是發展的衝動，我們應該看到，現在一些副省級城市，比如深圳、廣州、成都、南京、杭州、武漢等，他們的經濟總量比內地一些省份還要大，財政收入比內地的省份也要多，比如西藏自治區、新疆生產建設兵團、海南省、寧夏自治區、青海省等省份全省的經濟總量還沒有這些副省級市的三分之一多。這些副省級城市迫切需要擴張管轄區域，需要向外進行輻射帶動，這就迫切需要行政區劃架構調整，而如果升格為直轄市，那發展的好處將顯而易見。
