鄉村振興村集體經濟如何發展（農民集體發展權的建構與實現）

2023-04-13 17:05:28

鄉村振興村集體經濟如何發展?原載於《毛澤東鄧小平理論研究》2022年第6期，我來為大家科普一下關於鄉村振興村集體經濟如何發展?以下內容希望對你有幫助!

鄉村振興村集體經濟如何發展

作者：史際春，中國人民大學法學院教授、安徽師範大學法治中國建設研究院特聘教授，博士生導師；許俊偉，安徽財經大學法學院講師。

原載於《毛澤東鄧小平理論研究》2022年第6期

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摘 要]黨的十九大為鄉村振興擘畫了藍圖，脫貧攻堅的勝利將鄉村振興戰略推至全面實施階段。當前農業、農村

、農民的發展仍面臨一些矛盾，重個體及其幫扶、輕集體的傾嚮導致農民向好發展的要求難以從根本上得到滿足，有必要建構以農民集體為主體的發展權——農民集體發展權，使「三農」能夠通過集體獲得更好發展。在這一權利譜系中，壯大村集體經濟、提升村民自治和農村治理效能、充分供給農村社會保障是主要內容。因此，紓解壯大農村集體經濟的制約因素、促進農村「三治」有機結合、優化「後脫貧」時代的農村社會保障，理應是農民集體發展權的導向。

[關鍵詞]農民；農民集體；村民自治；發展權；農民集體發展權

作為農業大國，我國歷來重視「三農」。繼黨的十九大為鄉村振興擘畫藍圖，脫貧攻堅的勝利更將鄉村振興戰略推至全面實施階段。然而，家庭承包製和脫貧攻堅一直以來關注的主要是農民個體發展及其幫扶，對集體重視不夠，使得當前農業、農村、農民的發展仍面臨一些矛盾。總的來說，不僅農村的公共產品和準公共產品（以下簡稱公共產品和服務）供給因農村集體經濟發展不充分而力不從心，複雜的農村社會關係處理也因村民自治能力相對較低而困難重重，廣大農民還顧慮生老病死等生活問題而不能集中精力謀發展，農民向好發展的要求尚未從根本上得到滿足。因此，重個體及其幫扶、輕集體的農民個體及其發展權已無法因應鄉村振興的需要，小規模分散經營的農業無法使農民增收，不利於農村集體發展和鞏固，也固化著農民個體意識從而制約村民自治和集體治理效能的提升，需要在集體維度上提供的農村公用事業和社會保障的不足，則影響著農民後顧之憂的解除。因此，應當建構以農民集體為主體的發展權——農民集體發展權，使「三農」能夠通過集體獲得更好發展。

本文試圖建構農民集體發展權，闡明其含義、意義和實現導向，希學界同仁可以共同探尋農民依託集體發展的具體路徑，為實現鄉村振興戰略貢獻一份力量。

一、農民集體發展權的生成機理和本質闡發

在農民個體發展權無法因應鄉村振興要求的情況下，發展權的集體人權意涵、以人民為中心的人權理念與農民向好發展的實踐籲求，共同構築起農民集體發展權的內在機理。

第一，發展權的集體人權意涵。人自為人那天起，便有了不可剝奪與轉讓的尊嚴，這也是人權產生的根源。人權是在人們不斷意識到自己應有的尊嚴時產生的。一般認為，第一代人權是在文藝復興和啟蒙運動時期，由新興資產階級反對中世紀神權和封建專制主義而提出的，「形成於美國和法國大革命時期」。第一代人權旨在限制國家權力、拒斥國家幹預，也被稱為消極人權或消極的權利。兩次世界大戰後，由於戰爭給人類造成了嚴重創傷，對人權的蔑視發展為野蠻暴行，特別是出現了「格爾尼卡」「奧斯維辛」和南京等大屠殺慘劇，各國認識到人權實現需要國家採取積極行動，聯合國大會遂於1948年通過並發布《世界人權宣言》，以此為起點，第二代人權形成。

1976年，《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會及文化權利國際公約》生效，合稱「人權兩公約」，構成第二代人權的完整體系。第二代人權要求國家對經濟社會生活積極作為，因此也被稱為積極人權或積極的權利，一定程度上反映了社會主義思想的勃興和蔓延。在「人權兩公約」中，「人權擴大到集體、民族和國家層面，進而拓展了人權的視野」。而且，伴隨著20世紀60年代興起的殖民地民族獨立和民族解放鬥爭，一批新興國家為了在獨立後改換面貌，更加強調以發展權為主的集體人權，第三代人權由此形成。1969年阿爾及利亞正義與和平委員會發表的報告《不發達國家的發展權利》首次主張「發展權」。

正是在改變舊有秩序、提高人民生活水平的背景下，發展權概念得以明確。1977年，聯大人權委員會認可發展權是一項人權，1979年聯合國大會通過了《關於發展權的決議》。從20世紀80年代起，發展權逐步向實然人權轉化，1986年聯大一致通過《發展權利宣言》，可視為這一轉化的開端。以對現實社會的批判為契機，人權發展到發展權的高度，體現了「對人類在生產過程中結成的現實社會關係的規制，是現實社會關係發展到特定歷史階段的必然反映」。普遍存在的貧窮與落後，凸顯了發展權在匡正社會不平等方面的作用，具有矯正實質不公平、追求實質公正的獨特價值。

第二，以人民為中心的人權理念。馬克思主義自產生之日起，便把推翻資本主義制度、建立新社會當作目標追求，為的是人的解放、勞動成果及財富的共享。中國共產黨一貫堅持人民立場，團結帶領廣大中國人民經過艱苦卓絕的奮鬥，取得新民主主義革命的勝利並建立中華人民共和國。在社會主義建設和改革開放過程中，也因為黨和國家堅持人民立場，我們得以在社會主義道路上大踏步向前。黨的十八大以來，「以人民為中心」時刻貫穿於改革發展穩定、治黨治國治軍、內政外交國防等治國理政的實踐過程，開闢了中國特色社會主義新時代。因此，黨的十九大不僅明確提出要堅持「以人民為中心」，還將其確定為新時代中國特色社會主義的十四個基本方略之一。

總的來說，「以人民為中心」依託群體、集體共存共生的邏輯展現出來，相應的人權理念吸收並注入中國傳統民本思想中能夠與集體主義有機結合的重要因子，是馬克思主義唯物史觀回應新的時代變化所作出的話語表達。說到底，「就是讓全體中國人都過上更好的日子」。以人民為中心的人權理念指引下的發展，能夠關注普通勞動者的感受和真實情況，要使全體人民作為創造美好生活的實踐主體參與、促進並共享發展，進而讓廣大人民擁有更多獲得感，進一步增強發展動力。

第三，農民向好發展的實踐籲求。人類自始即群居，起初以採集和漁獵為生，後發展為農耕和畜牧。農耕文明伴隨固定的村落，家族性大家庭構成其基礎。在中國，由家庭構成的戶，自古既是農業生產個體，也是國家統治和社會管理的基本單位。隨著古老皇朝的門戶被列強的炮艦和商品打開，自給自足的小農生產方式受到衝擊和破壞，農村陷入破敗，滋生了新的合作實踐。合作思想和合作運動在20世紀初悄然波及中國，直隸定縣人米迪剛參照日本模範町村的做法聯絡村民，展開經濟合作，創立了「因利協社」——中國最早的農村社區合作組織。此後，數次由政權推動的合作運動不斷興起。尤其在中華人民共和國成立後，在實現了「耕者有其田」的基礎上，農民集體合作在全國範圍內揭開了新篇章。

1955年，黨的七屆六中全會通過《關於農業合作化問題的決議》，加快推動農業合作化；1958年掀起人民公社化運動，農村普遍建立起人民公社。1962年，黨的八屆十中全會通過《農村人民公社工作條例（修正草案）》，確立了人民公社體制，其中一條重要的原則是「三級所有，隊為基礎」。為釋放農村發展活力，提高農民的生產積極性，黨的十一屆三中全會提出以經濟建設為中心後，黨中央批轉《全國農村工作會議紀要》作為1982年「一號文件」，肯定了各地農村實行以家庭聯產承包為主的各種責任制。自此，國家和社會日益重視農民個體發展，特別是在脫貧攻堅過程中，國家對農民個體的幫扶力度前所未有。脫貧攻堅的勝利不僅使農民生活水平得到歷史性改善，也將鄉村振興戰略推至全面實施階段。然而，在市場化不斷加深和城鎮化水平快速提升的背景下，農民在小規模分散經營情況下「豐收難增收」，由於集體經濟不發達而大規模外出務工，造成了土地拋荒、村社區渙散、鄉村建設落後等現象，城鄉收入差距也沒有隨著農業以分散經營為主體和市場經濟的發展而縮小。多數農村的集體經濟無力承擔農村公共產品和服務的供給，集體作用的缺失又加劇了村民自治和農村治理的不彰，甚至連基本的自治功能和社會保障都難以維繫。廣大農民難以單打獨鬥在市場風浪中搏擊，長此會削弱其合作的意識和能力，因而有必要引導農民依託集體來抵禦市場風險、實現向好發展。鑑於農村統分結合的雙層經營體制表現出的「重分輕統」，在新時代，應當建構以農民集體為主體的發展權，以農民集體發展帶動鄉村發展，建設美麗鄉村，滿足農民日益增長的美好生活需要。

農民集體發展權是發展權的重要子集之一，是一項具有衡平性、綜合性、動態性的社會連帶權。由於發展權在提煉之初就具備集體人權的意涵，將農民集體與發展權結合，不僅能夠彰顯發展權的本質，也真切地映射了《發展權利宣言》的內在訴求，拓展了第三代人權的實現路徑。基於此，在準確認識發展權的前提下可以認為，農民集體發展權是農民集體在參與和促進經濟、政治、文化、社會、生態等各方面發展以及享受其成果的過程中，主張協調、均衡、持續發展的一項基本人權；同時也是一項作為實然人權的新興權利，「是由經驗事實觀察而來的思想或觀念」，儘管可能法律上尚無明文規定，「但實際上能夠普遍地、一般地、經常地影響人們資格、利益、主張等得以擁有、運用和處分的情形」。

農民集體發展權的核心是農民集體的經濟發展，基礎是農民集體的自治和黨的領導。農民集體的社區和社會發展、文化發展與生態發展，則是農民集體發展權實現程度的重要衡量標準，缺少這些方面的有效聯動，農民集體發展權就流於表面和形式。這同時表明，農民集體發展權是一項多元化、多層次的母體性基本權利，「是全面促進農民平等參與經濟、社會、政治和文化活動並享有發展成果的一個高度抽象」，而不是簡單的權利組合。一言以蔽之，農民集體發展權的歸宿應當是可以主張並共享的本集體及其所處政治經濟社會環境中所有正當的發展利益，在此基礎上形成及享有發展機會、發展計劃、發展決策、發展成果，等等。賦予農民集體發展權，就是讓農民集體在參與、促進、享受發展中實現發展，這需要黨和國家的引導、扶助和保障。

在性質上，農民集體發展權是一種社會連帶權。受歷史與制度慣性的影響，當前農民在發展中仍然處於不利地位，比較利益的差距也相應體現於城鄉二元結構，無情的市場規則與城鎮化的加快使這種差距表現得淋漓盡致。因為這種先天的劣勢，衡平性在傾斜性照顧與保護中展現。同時，農民集體發展權勢必囊括發展的諸多方面，當代發展的內涵早已從經濟發展延伸至全面協調可持續發展，綜合性由此彰顯。當然，發展是一個永不停歇的上升過程。動態性要求農民集體在發展過程中，根據不同發展階段的不同發展特點制訂發展策略，以及不時調整發展目標。

不論是狄驥的社會連帶主義法學派，還是以龐德為首的社會法學派，或是新現實主義法學派，西方法學家解釋了社會連帶對於規則與權利的重大意義。馬克思主義法學則以人是一切社會關係的總和為邏輯起點，科學闡釋了人的社會性和人類發展所倚賴的社會關聯性。農民集體的發展與其他社會群體的發展互為前提，農民集體發展權的社會連帶性在當前既表現為可加快推動城鄉融合發展及美麗鄉村建設進而暢通國內循環，又有利於妥善應對國際市場波動下農民務工經商的難題進而緩解現實國際秩序的負面影響。農民集體發展權的價值和作用由此進一步彰顯出來。

二、農民集體發展權的主客體界定

農民集體發展權的主體即農民集體，是指享有集體土地暨集體財產所有者地位的一定地域範圍內的村民作為成員的集體，其客體及相應內容主要包括壯大村集體經濟、提升村民自治和農村治理效能、農村社會保障的充分供給。

（一）農民集體發展權的主體——農民集體

農民曆來都被納入一種社會結構，農民集體從農耕時代最早的聚落到今天的村莊，無論基於血緣宗法還是地域、社區的紐帶，一直具有相對穩定性。在中國，進入20世紀後，伴隨君主專制的終結和現代國家的建設，國家政權與農村的關係呈現出了複雜樣態，從城鄉之間和農民與市民身份不甚清晰的劃界，發展到形成穩定的城鄉二元結構。從1953年開始，我國構建起以統購統銷為核心、農業集體化和戶籍制度為支撐的城鄉二元體制，以1958年的《中華人民共和國戶口登記條例》出臺為標誌，城鄉之間形成了體制型的二元結構；改革開放以來，市場成為資源配置的重要手段乃至起決定性作用，農民集體生產和糧食統購統銷被取消，人民公社解體，家庭聯產承包責任制確立，21世紀後戶籍身份對人口流動和就業不再有顯著影響，城鄉二元結構完成了向二元分層秩序的變遷。

在改革開放中，農民集體呈現出一種削弱和解構的過程，農民個體的自主和自由相應地得以最大程度擴張。市場經濟的固有秉性使得這樣的發展模式遭遇瓶頸和天花板，新時代中國特色社會主義要求探索一條高質量的農村發展之路。好在法律框架並沒有變，村民自治、農村土地集體所有等，當年的合作化運動為當前農民集體的勃興奠定了深厚基礎。農民集體的功能需要重構和強化，從集體生產勞動螺旋式上升為集體的經營和發展，可歸結為農民集體發展權。土地集體所有是農民集體發展權的根基，必須堅守。如果土地是私有而不是集體所有的話，我國就會像印度那樣——農民基本生活既得不到滿足又無法展開相應公共建設，農民集體發展權也就無從談起。因此，農民集體是農村土地和其他集體財產的所有者，是作為該所有者成員的村民所組成的集體。

農民集體由一定地域或區劃範圍內的村民所組成，屬於社區範疇，並不是一種組織，但也需要通過適當的機構設置和運行機制來形成並體現集體意志，即村民自治。農民集體因此包含三個層次：第一個層次作為土地所有者的農民集體，這是農民集體最底層的法律基礎，其他權利和利益均由此派生；第二個層次是作為自治體的農民集體，依託集體所有權和社區，實行村民自治，決定集體各方面各層次的各種事宜，並予貫徹實施；第三個層次是農民集體的經營，通過自治層面決策設立的各種組織機構，包括投資經營平臺、農林牧場、工商企業、學校、醫院、文藝和體育團體、養老機構等，從而實現集體發展的目的。

（二）農民集體發展權的客體解析

第一，壯大村集體經濟。農民集體需要依靠經濟發展來為其他方面的發展提供物質基礎。農村和農民集體經濟可以歸結為村集體經濟，村集體經濟不發展，農村和農民集體經濟就無所依歸，無從談起。就目前而言，分散務農不可能讓農民增加收入，農民個體從事非農產業活動包括外出務工則難以承受市場波動和風險，壯大村集體經濟理應成為農民實現發展的出發點，黨和國家也力圖引導農村集體經濟在正確的方向上發展壯大。而且，「正是由於以往的集體化經歷和『大包幹』以來的經驗教訓，人們才有了通過發展集體經濟來振興鄉村的想法」，新形勢下需要依靠壯大農村集體經濟以增加農民收入、實現農民和農村的全面發展。

2016年《中共中央 國務院關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》指出，農村集體經濟是「集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯合實現共同發展的一種經濟形態，是社會主義公有制經濟的重要形式」。這既是新時代社會主義公有制在「三農」中的表現，也是對人民公社延續下來的「三級所有、隊為基礎」的所有制和生產關係的積極揚棄。壯大農村集體經濟並不必然否定統分結合的雙層經營體制，家庭經營仍可在尊重農民個體意願的情況下繼續維持。但是為了農民集體能夠更好地發展經濟，必須深入創新和改革，讓農民個體更多參與農村集體經濟，將農民組織起來，因地因時制宜開展相應的經營活動，包括工商文旅等非農產業；在農業方面，既可在集體分工中由少數能手專業化耕作集體土地，林牧漁業亦然，也可以各種創新方式將家庭小農戶與現代農業經營合理對接。

第二，提升村民自治和農村治理效能。村或農村社區實行村民自治，是我國的一項基本制度，也是農民集體發展權行使和實現的基礎。1980年，廣西壯族自治區宜山縣果作村選舉產生了第一個村民委員會，此舉得到黨中央肯定，於1982年為《憲法》所確認。1982年《憲法》明確規定，村民委員會為農村基層社會的群眾性自治組織。村民自治暨村民委員會在土地管理、興修水利、治安維護、社區建設等方面發揮了重要作用。然而，中國人歷來自治能力和自治水平相對不高，個體自立自強、參與公共事務和公共管理的意識不足，所謂「各人自掃門前雪」「搭便車」「槍打出頭鳥」等，加上土地承包「單幹」和市場經濟條件下形成的個人逐利意識，導致農民的集體觀念日漸淡薄，村民自治和農村治理陷入低迷狀態，面對農村錯綜複雜社會關係的調整舉步維艱，比如一些地方出現的「村霸」「巨貪」、村民忍聲吞氣、集體事務處理不公、社區及其建設停滯等。

為系統應對村民自治無力、農村治理中歷史遺留和現實存在的問題，要抓住黨的領導這一「牛鼻子」。「工、農、商、學、兵、政、黨這七個方面，黨是領導一切的。黨要領導工業、農業、商業、文化教育、軍隊和政府。」村民自治和農村治理不彰的主要因素，是農村黨組織一把手未能發揮「領頭雁」作用、黨組織班子軟弱渙散，為此，黨中央總結各地經驗，自2015年起，推行選派機關優秀幹部到村任第一書記的做法取得了較好的效果。這在全面推進鄉村振興的背景下，對於農民集體發展權的行使和實現仍是至關重要的。2021年中共中央辦公廳印發《關於向重點鄉村持續選派駐村第一書記和工作隊的意見》，由於村民自治的能力和農村治理水平的提高不可能一蹴而就，這一做法須長期堅持。

在黨的領導下，以鄉村黨建為支柱，為更好實施鄉村振興戰略，自治、法治、德治協同共築的中國農村治理目標應運而生。這是人民當家作主、依法治國和道德育人的有機統一，三者既不是各自推進，也不是簡單疊加，而是要在鄉村振興戰略指引下以農民的集體意識增強為前提，實現動態融合發展。根據《中華人民共和國鄉村振興促進法》第45條規定，鄉鎮政府應當對村民自治給予指導和支持，以增強村民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的能力。通過黨和政府的引導、指導和扶助，可望激發村民自治活力、築牢農村法治底線、提高鄉村德治水平，「在自然情感一致基礎上」形成認同和積極參與。這也是農民集體發展經濟和其他各項事業的必要條件。

第三，農村社會保障的充分供給。解除農民後顧之憂要靠農村社會保障的充分供給，農民集體向其成員提供社會保障也是集體所有制和集體所有權的客觀要求。早在1962年，《農村人民公社工作條例（修正草案）》就規定了社會保險和集體福利事業，即生產大隊對於生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，家庭人口多勞動力少的社員和遭到不幸事故、生活發生困難的社員，實行供給或給以補助。家庭聯產承包責任制普遍推行後，雖然這一制度沒有改變，但村民自治和農民集體經濟整體式微，掣肘了農村社會保障事業的維繫和發展。因此，我國自2003年逐步建立了以國家財政供給為主的農村社會保障制度。這是黨和政府當仁不讓的責任，以儘可能消除農民個體的社會風險。

儘管如此，農民依託集體經濟發展社區社會保障事業，仍然具有重要意義。財政提供的是一種普遍的最低標準的保障，無法滿足不同地方、不同農民個體不同情況的特殊需要，也無法滿足廣大農民所期盼的與城鎮居民和機關企業事業單位工作人員一樣享有較高水平的社會保障。而農民集體的經濟和社會事業發展，可以彌補其不足，從而提升農民的幸福感和安全感。沿海一些集體經濟比較發達的農村，20世紀末21世紀初就給老人發放較高養老金，興辦高水平養老院和幼託機構等，具有全國示範意義，也代表著農村社會保障事業的發展方向。有鑑於此，為了在「後脫貧」時代解除農民後顧之憂，我們有必要在壯大農村集體經濟的同時發展農村社會保障。這對國家為農民提供的社會保障能夠起到一種優化和補強的作用，這不僅僅涉及「錢」的問題，而可使廣大農民「老有所養，幼有所教，貧有所依，難有所助，鰥寡孤獨廢疾者皆有所養」（《禮記·禮運篇》），廣大農民從而能夠一心一意謀發展、聚精會神幹事業。

三、農民集體發展權的實現導向

根據農民集體發展權的主要內容，其具體實現導向清晰可見。總的來說，未來應當通過研擬「村民自治法」、深入推進農村集體產權改革、協調培育新型農業經營主體來紓解壯大農村集體經濟的制約因素，通過激發村民自治的實效和活力、築牢農村法治底線、提高鄉村德治水平來促進農村「三治」有機結合，通過推動健康鄉村建設、構建農村養老長效機制、完善農村「低保」和「五保」制度來優化「後脫貧」時代農村社會保障供給。

（一）紓解壯大農村集體經濟的制約因素

農村集體經濟的壯大離不開紓解其中的制約因素，關鍵集中於集體經濟組織、集體產權和新型農業經營主體這三大方面。

第一，研擬「村民自治法」。《中華人民共和國農業法》將壯大農村集體經濟規定為農村集體經濟組織的職責，加強農村集體經濟組織建設是壯大農村集體經濟的關鍵。當前解決此問題的思路，是研究制訂「農村集體經濟組織法」，將農村集體經濟組織理解為在村民自治的底層與村民自治融為一體，直接從事經濟或企業活動的社區性組織。然而，自人民公社和生產大隊、生產隊解體，村集體及其成員與集體經濟組織就不再吻合，不可能也不應吻合了。擬議中的農村集體經濟組織「政經」「政企」不分，有違村民自治和市場經濟的規律及要求，立法上存在理論和實踐障礙，即使立出來也不可能落實，或事與願違。

這是因為，首先，村集體或農民集體屬於社區範疇，由全體村民構成，而集體經濟組織的成員必須是具有勞動能力的村民，將村集體與集體經濟組織混淆不分，必然存在集體經濟組織成員資格認定的無解難題。在集體經濟較為發達的村，一個村可以舉辦包括出資、控制、控股幾個甚至幾十個集體經濟組織，一個村民也可在多個集體經濟組織中工作或勞動。這是市場經濟和農民集體發展的客觀要求。其次，「政經」「政企」不分，既妨礙村民自治的運作、決策和執行，也不利於集體經濟組織開展活動。簡言之，村民自治的結構就是村民大會、村民代表大會、村黨組織和村民委員會，在程序合法的前提下可以討論決議本村集體的任何事宜，未必是集體經濟組織或與集體經濟組織相關的事宜。集體經濟組織在村民自治之下，應當輕裝上陣從事相應的經濟活動，其決策、經營和分配都不必與村集體成員資格掛鈎。比如集體經濟組織不妨依公司法設立，按公司法人治理結構運作，將集體出資應歸屬於村的利潤上繳村集體即可；當然也可按照合作制原則，以合作社、合作社聯社等方式設立集體經濟組織。至於集體成員資格，屬於村民自治、村集體暨農民集體層面的問題，集體經濟組織不堪承受其重，集體經濟組織的分配與村集體的分配也是兩碼事，不應混為一談。再次，各地農村因自然、人文、歷史、現實等各種因素而千差萬別，村民自治的社區合作形式和方式方法可以多種多樣，為此應當儘可能允許和鼓勵村集體或農民集體發揮主觀能動性和創造性，不必整齊劃一，扼殺積極性，為符合併執行擬出臺的農村集體經濟組織立法而勞民傷財。最後，確立農民集體發展權，農民集體全面發展，村集體根據自身稟賦，可以從事各種投資經營、經濟社會活動，在村民自治的基礎上、村集體之下，可以按產業和事業分門別類設立集體經濟組織，如農林牧、採礦、鋼鐵、紡織、酒店、旅遊、醫院等，稱為集團公司、控股公司、投資公司、資產管理公司、合作社聯社等，僅設立一個與村民自治混為一談的村集體經濟組織，既不利於農民集體在市場經濟的藍海中暢遊，也是對農民集體多元全面發展的一種掣肘。總之，凡村集體設立或控制的經濟組織都是集體經濟組織，即各類企業，相對於村集體的非經濟事業如衛生所、「五保」服務機構、學校等，集體經濟組織和集體非經濟事業本身都不具有村民自治功能，在當今條件下也不應由其承擔村民自治功能。比如華西村股份有限公司，就是華西村集體舉辦並控股的一家集體所有制的公司或企業，即華西村的一個集體經濟組織，它不承擔村民自治功能，村民自治功能是由華西村集體及其成員行使的。

村民自治不等於村民委員會，村民委員會相當於公司的董事會或合作社的理事會，村集體或農民集體的意志應當是民主集中的全體村民的意志，村民委員會應當是其意志的忠實執行者和村民自治層面日常管理、經營的決策者。由此，應當按照這個思路，理順村民自治邏輯及其與農民集體從事經濟活動和發展各項事業的關係，以及村民自治與集體經濟組織的關係。順理成章地制訂一部「村民自治法」，既有利於完善村民自治，促進農民集體開展各種經濟社會活動，又可擺脫農村集體經濟組織立法的困擾。

第二，深入推進農村集體產權改革。農村集體產權制度改革應當堅持以集體所有制、農民持續增收和市場在資源配置中起決定性作用為前提，探索農村集體所有制實現的多種形式。公司制是一種較為成熟完善的組織制度和法人治理結構，村自治和「兩委」之下最高一層的集體經濟組織都可採取公司的形式，如前所述也可採取其他合法的組織形式，以實現村內外部不同主體的參與、制約和監督。同時，在集體經濟組織中就業及擔任管理職務的村民從該組織取得收入，體現的是按勞或按貢獻分配；每個村民作為本村集體所有權主體的成員，都可享有集體所有的土地及其他財產（包括公司制集體經濟組織上繳的利潤）的相應份額和收益，體現的是平等和公平。這樣便可達成公平和效率的統一。須知，如何在人人有份的基礎上體現貢獻和勞動付出，設立什麼樣及多少個村級集體經濟組織，不必整齊劃一，只要是有效的村民自治，真正做到民主參與和民主集中，其決策和決議就是合理的，不合理也可在有效村民自治下即時改變或糾正。當然，在這方面，黨的領導和鄉鎮政府的指導是不可或缺的。如此，方能使深入推進的農村集體產權改革最大限度助力農村集體經濟的壯大和農村社區的和諧穩定。

第三，協調培育新型農業經營主體。對於農民集體發展權而言，需要培育能夠將小農戶和現代農業合理銜接起來的新型農業經營主體，這是助力農村集體經濟提質增效的一個重要方面。由新型農業經營主體與小農戶構成的互補競合生態圈，不僅是提升「按需定供」意識和能力的要求，也是幫助農民在知識溢出效應、亞市場效應和專業化效應下增加收入的關鍵，可以推動傳統農業生產方式和組織形式持續優化升級。正是因為新型農業經營主體始終內含激勵農民、組織農民、發展農民的價值取向，黨和國家也力促通過新型農業經營主體的引領，帶動小農戶發展現代農業、構建新型農業經營體系。但當前在新型農業經營主體的培育方面，農業龍頭企業、農業合作社、家庭農場等皆存在某些問題，應當加快破除橫亙在新型農業經營主體面前的內生發展扶持政策不足、政府支持的效能較低等體制機制障礙，協調培育新型農業經營主體，通過農業龍頭企業 農民合作社 家庭農場 小農戶等形式，將小農戶與現代農業和農民增收合理銜接，消除重點培育單一農業經營主體的不足。

（二）促進農村自治、法治、德治有機結合

在「三治結合」的鄉村治理體系中，自治是本體和核心、法治是基本方略和保障、德治是價值支撐。

第一，激發村民自治的實效和活力。自治是「三治結合」鄉村治理體系的本體和核心。村集體或農民集體及其成員是自治的主體。在個人、組織、制度層面以「賦權增能」為靶向聚合能量、激發活力，是自治活力的生成機理。農村作為我國基層自治的關鍵場域，只有將村民自治激活，積極實踐、探索，方能使農村治理卓有成效。由於相當一段時間以來，只重農民個體發展及其幫扶，集體的功能和作用削弱，以至村民的集體意識普遍淡薄，影響了自治的效能和活力，出現了「被集體」「被代表」的權利虛化狀況。這就造成了農村發展的內驅動力不足，成為農民集體發展權及其實現的一種障礙。為從根本上夯實鄉村治理的基礎，須以前述「村民自治法」的構想為指引，通過強化農民集體意識來激發其參與積極性、以包括各類集體經濟組織在內的組織聚合來增進協同效應、用完善制度供給來激活規則活力，以使農村自治不斷落實並提升效能。

第二，築牢農村法治底線。法治是「三治結合」鄉村治理體系的基本方略和保障。「法治的機制和過程，即可描述為問責制，與問責制高度吻合。」問責制是由角色擔當、說明回應和違法責任三部分構成，這對農民個體、村自治及其組織和鄉鎮黨政機構都是適用的。對於農民及其家庭而言，可以自由行使權利，法無禁止即可為，同時對自己的言行負責，不得侵犯他人及集體的權利和公共利益。對於村黨組織、村委會、鄉鎮黨政機構及其成員而言，則應當履行好法律、黨組織和村民賦予的職責，敢於擔當勇於負責，不得消極懶政、濫用權力、以權謀私、貪汙腐敗等。這意味著農村法治強調的不僅是對違法行為的懲罰，更強調村民和基層組織及其工作人員的規則意識、義務和責任意識、擔當精神。因此，為築牢農村法治底線，應當將一切權利和權力的設定、行使和責任承擔均納入可問責的軌道，並通過村民自治、包括公安和司法在內的黨政運行加以落實。

第三，提高鄉村德治水平。德治是「三治結合」鄉村治理體系的價值支撐。道德是一種價值觀，一種由人的內心信仰、外部輿論驅動的行為規範，是法律之外的社會關係調節器，同時也是法律及其調整的基礎，缺乏道德支撐的法律和法治是無以運行的。長期以來，道德——「禮」一直是我國農村治理和運轉的根據及基礎。然而，在現代化轉型中，農村受多元價值衝擊，傳統倫理式微，也是導致村民的共同體意識趨於彌散的原因之一，公共精神缺失又加劇了個體公共責任意識降低和公共輿論監督弱化，以致鄉村治理體系中的價值支撐遭到農村個體原子化、疏離化趨勢的挑戰，進而影響到農村社會關係的調整和處理。道德不能靠灌輸和宣教，而須社會成員在實踐中自然養成。為提高鄉村德治水平，有必要以村民自治的激活和強化為依託，重塑農民對村的向心力和凝聚力，進而提升對本土本村本鄉的地域認同。一方面，充分挖掘和汲取傳統道德中的有益養分，將傳統道德的有益之處轉化為現代農村社會內部凝聚力的有機組成部分；另一方面，放大道德評價與認知體系的正向示範效用，積極培育農村公共精神。

（三）優化「後脫貧」時代農村社會保障供給

這要在國家引領和託底，農民集體積極補充、優化和提高的基礎上進行，以解除農民的後顧之憂。

第一，持續推動健康鄉村建設。2018年中央「一號文件」提出要推動健康鄉村建設，全面小康社會建設也要求農民普遍呈現一種健康、昂揚的狀態。中國農民千百年來靠山吃山靠水吃水，終身勞作，依靠飲食和自我診療方面有限與簡單的經驗維持生存，吃喝隨性任意，傷病坦然聽天由命，壽命聽憑基因和造化，這種情況迄今未發生根本改變。為此，從外部需要完善農村醫療衛生保健事業，就內因而言需要農民不斷提升自身素質和修養。

一是針對農村醫療服務供給的短板，深化基層醫療衛生改革，發展多種形式的農村醫療衛生機構，包括個體診所，方便村民就地求醫問藥及獲取健康知識，並須重點關注農民體檢、重點疾病預防和主要慢性病防治，以城市同等水平為標杆。二是農民健康的最大阻礙因素仍是經濟不濟和農村醫療保障標準偏低、形式偏少。就此，農民集體發展權大有可為。一方面，集體經濟發展壯大，可以增加農民個體的收入；另一方面，財力和能力的提高有助於集體自身對現有醫療保障拾遺補闕，提高其標準和水平。多管齊下，在提高農民收入的基礎上，基本醫保、城鄉居民大病保險、農民個體和集體自我保障、商業保險與醫療救助等可望共同發力，從而完善農村和農民的醫療保障。三是農村飲用水源一村一個樣，有些地方尚未解決清潔、安全飲水問題，這靠村民自身經驗和能力難以完全解決，需要政府給予專業技術幫助，提供標準、勘察和設備等，使村村都能因地制宜獲得合格乃至優質的飲用水。四是建立完善村公共衛生體系，需要政府指導、協助，同時也是村民自治和村集體治理的一個重要方面，比如人畜傳染病防治，害蟲消殺，垃圾收納、轉運、處理，汙水管道建設，等等。五是通過農民集體發展權的弘揚和實踐，實現集體和個人全面發展，提升農民個體素質，這既是健康鄉村的標誌之一，也是健康鄉村的基本保證。具體措施方面，在農民教育水平隨著國家經濟社會發展而不斷提高的基礎上，村集體和鄉鎮政府可以經常性舉辦健康宣傳、健康講座，通過醫學機構和專家對本地土方偏方去蕪存菁，等等，以提升村民科學的自我保健能力。

第二，構建農村養老長效機制。與城市居民相比，農村老人不僅受教育程度、收入水平相對較低，健康狀況相對較差，也缺乏從停止勞作到生活不能自理這一階段的「快樂」養老，他們只會逐漸減輕勞動強度，一直勞作到不能自理為止。關鍵在於，農民沒有「退休」概念，也就不存在退休金，微薄的農村養老補貼和老年補助不足以讓他們在徹底喪失勞動能力前的一段時間內像城裡人那樣享受養老生活。這樣當然客觀上可能有利於健康長壽，但與幸福和消弭城鄉差別之間卻南轅北轍。這就可歸結為退休和退休金問題。農業和農村生產方式決定了農民難以參與全民社保，財政則難以負擔農民與城市居民相當的養老補貼和老年補助，所以解決這個問題只能靠農民集體發展，就是像一些模範村或農民集體那樣，建立本村本集體的農民「退休」制度，相應地發放較高的「退休金」。

農民衰老不能自理後，一般都是由兒子兒媳或其他家人照護，居家養老，但這是不夠的。和城市一樣，農民也需要社會性的養老服務。由於起步晚、投入少、基礎設施差等，大部分農村地區的社會性養老服務滯後於老齡化的發展。對存在的問題進行分析可以發現，政府方面的問題在於其職能定位偏差、財政投入不足，集體方面的問題在於其重視不足和經濟能力不夠，甚至對農村已有的養老服務資源都未能很好利用，更談不上創新利用和升級換代。因此，為構建農村養老長效機制，須從以下三點著手。其一，優化政府職能定位，通過政策引導，擴大市場和社會參與農村養老服務發展的空間，激發多種主體的參與熱情；其二，制訂科學規劃，一方面逐步健全政府財政投入結構，儘可能提高農村基礎養老補貼補助和老年農民醫療保障的水平，另一方面推進農村養老服務綜合改革，研究制訂適合各地農村實際情況的養老服務發展專項規劃；其三，完善政策支持措施，既倡導傳統的農村家庭養老，給予鼓勵和必要的支持，同時扶持互助養老、區域性日間照料和服務中心等社會性養老模式，作為居家養老的有益補充。

第三。升級完善農村「低保」和「五保」制度。這是中國特色的農村農民社會保障制度，應當總結經驗，將好事辦得好上加好。

農村「低保」是國家暨財政對家庭年人均純收入低於當地最低生活保障標準的農村居民給予的最低生活保障。這本身沒有問題，農村最低生活保障標準是隨著當地生活必需品價格變化和生活水平的提高而做經常性調整的。問題是，這對歷來只靠天靠自己的農民來說不啻為「天上掉餡餅」，低保戶評定中出現了走關係、弄虛作假、「養懶漢」等現象，存在著「應保未能足保」「不應保卻保了」等弊病。家計調查加之社區瞄準初選低保戶的做法和規定較為簡單化，導致實效並不理想，農民非正規就業或隱性就業的收入在調查核實時無法作出準確統計。要在黨的領導和政府指導下，通過村民自治和農村社區治理能力和治理水平的提升來解決這個問題，以免「低保」滋生負激勵，反而對村和農民集體的和諧和安定團結造成負面影響。

「五保」是中國農民繼承發揚民族優良傳統的一項創造，是指對無勞動能力、無生活來源、無法定贍養扶養義務人或雖有法定贍養扶養義務人但無贍養扶養能力的老年、殘疾和未成年的村民，在衣食住和照料、喪葬等方面給予人財物等幫助。該制度從人民公社時期延續至今，屬於集體福利事業，現在政府和財政也給予支持，比如鄉鎮政府舉辦「五保」供養服務機構。實行家庭承包製以來，由於集體功能和財力的削弱，一些地方的「五保」也萎縮不振。由事業的性質所決定的，農民集體對於辦好「五保」義不容辭，須通過有效的村民自治、集體經濟的發展予以落實，不斷優化和升級。在鄉村振興和美麗鄉村建設中，村和農民集體應將「五保」和其他農村社會保障統籌協調規劃，在現有基礎上提高水平、提升檔次，以與當前經濟社會和人民生活水平相匹配，將其作為集體發展和農民集體發展權實踐的一個重要方面。

任何群體都需要發展權，但從聯合國《發展權利宣言》關於發展與人權的關係來看，發展權更強調向邊緣化的弱勢群體傾斜。因而，在向著第二個百年奮鬥目標邁進的歷史關口，中國夢喚醒廣大人民內心深處集體意識的情況下，必須牢牢把握住以人民為中心的人權理念精髓，將農民集體與發展權有機結合，通過農民集體發展權的實踐來破除農民個體發展困境，從根本上改變「三農」孱弱的狀況，以此推動鄉村振興和中國夢早日實現。

在生產力水平十分低下時，人類面對惡劣自然環境不得不選擇集體生活，在相當長的歷史時期內，人類的主體形態是集體而非個體，離群獨居的單打獨鬥幾乎意味著自我毀滅。隨著人類生產力水平的提高，在自給自足成為可能的條件下，人類主體形態才開始向個體演化。進入新時代，為滿足農民日益增長的美好生活需求，個人依託集體發展的實踐和趨勢必然形成。而促進「三農」高質量發展，既是擴大中等收入群體規模、優化社會結構、服務國內國際「雙循環」發展格局的關鍵，也能最大限度地激活潛在要素和激發主體創造性、挖掘發展潛能形成發展動能。基於人是目的延展生成的農民集體發展權，已然蘊含農民向好發展的方向和方式。

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