商鞅變法在全國推行郡縣制了嗎（秦國早已設縣）

2023-10-12 21:48:46 5

在很多人的印象裡，秦國是在商鞅變法時，才開始了一系列的制度改革，其中非常重要的一項就是施行「設縣」，這也是我們在教科書裡學到的知識點之一。

「商鞅變法」的普遍設縣，更是秦朝統一之後實行全國「郡縣制」的先聲，之所以說是「先聲」，因為此時秦國仍未置郡，而是由「內史」統關中諸縣。

然而，三解必須要指出的是，早在商鞅之前，秦國已經設縣，見《史記·六國年表》：

（秦惠公十年）與晉戰武城。縣陝。（秦獻公六年）初縣蒲、藍田、善明氏。（秦獻公十一年）縣櫟陽。

如果我們把目光放遠，早在春秋時代，楚國就已經設「縣」，並派遣流官任「縣公」，在此之後，晉國也陸續設「縣」，甚至開始有了「郡」，所以，流官擔任「郡」、「縣」的長官，根本算不上什麼「郡縣制」的特徵，哪怕是「分封制」的國家，王室、公室為了對日益擴大的直轄領地進行管理，也會採取這種手段。

換句話說，有了「郡」、「縣」的地方區劃，並不意味著就建立了「郡縣制」，作為一項「制度」，它包含的東西，遠不止派出一個非世襲的「縣令」那麼簡單，如果「縣令」治理民眾仍舊沿用的是分封時代的地方管理體系，由一個個的自治邑聚或是封君構成縣境，這個體系，遠稱不上「郡縣制」。

所以，商鞅對秦國地方管理制度的真正大改革，實際上是在秦孝公十三年，見《史記·六國年表》：

初為縣，有秩史。

其實這裡是斷句錯誤，應該是：

初為縣有秩、史。

「有秩」是秦的一個秩級，也就是工資級別，高於百石才能算是「有秩」，而上文中咱們已經說了，秦國早已有「縣」，且輪不到這時候「初為縣」，所以，只能是第一次設置「有秩」和「史」。

也就是說，自商鞅變法開始，秦國主掌縣政的「職業官吏」就被分成了兩個管理序列。

不過，對於這兩個管理序列的內涵解釋，學術界至今眾說紛紜，香港學者黎明釗、唐俊峰在《裡耶秦簡所見秦代縣官、曹組織的職能分野與行政互動——以計、課為中心》（刊於武漢大學簡帛研究中心《簡帛》（第十三輯），上海古籍出版社，2016年11月出版）一文就延續了郭洪伯先生的觀點，認為秦代縣級政府的下屬機關應分為「稗官」和「曹」兩大類。

這個觀點非常有建設性，但也有兩點失之偏頗：

其一，稗官，按照秦律，並不包括「官嗇夫」，如睡虎地秦墓竹簡《秦律十八種·金布律》規定：

官嗇夫免，復為嗇夫，而坐其故官以貲償及有它債，貧窶毋以償者，稍減其秩、月食以償之，弗得居；其免也，令以律居之。官嗇夫免，效其官而有不備者，令與其稗官分，如其事，吏坐官以負償，未而死，及有罪以收，挾出其分。其已分而死，及恆作官府以負債，牧將公畜生而殺、亡之，未償及居之未備而死，皆出之，毋責妻、同居，

這裡提到了「令與其稗官分」，也就是對於沒有完成工效指標的，要細緻區分官嗇夫和他的屬官的經濟責任，之後討論的是不同情況，如何進行追責。

既然「稗官」與「官嗇夫」對稱，可知「稗官」並不包括「官嗇夫」，而是其之下的官吏，參照《秦律十八種·效律》的其他條目，可稱「冗吏」。

其二，曹，從秦簡中收錄的上下文書中署名的「曹」來看，一部分稱「曹」，另外一部分則是「主『某某事』」：

倉曹（也稱主倉、廷主倉）、車曹、戶曹（也稱戶曹令史、廷戶曹、廷戶、主戶、戶、廷主戶）、吏曹（也稱廷吏曹、主吏、廷主吏）、令曹（也稱令、主令、廷令曹）、司空曹（也稱主司空）、尉曹（也稱廷尉曹）、獄東曹（也稱獄東、廷獄東）、獄南曹、中曹、兵曹、金布（也稱廷金布）、主簿（也稱廷主簿）、主計（廷主計）、主爵、主錢、主責（債）。

這個官方文書的稱呼頗多，但真正考察其涉及人物的共同點，其實只有一個，那就是，均為「令史」或「令佐」。

綜上所述，對秦代縣級政府的下屬機關的分類描述，不能用的「稗官」、「曹」來概括，說得直白點，如果可以這麼區分，秦人在編纂《遷陵吏志》的時候，也就不必區分出6個大類了，見《新見裡耶秦簡牘資料選校（一）》中刊載的《遷陵吏志》釋文：

遷陵吏志：吏員百三人，令史二十八人，[其十]人徭使，[今見]十八人。官嗇夫十人，其二人缺，三人徭使，今見五人。校長六人，其四人缺，今見二人。官佐五十三人，其七人缺，廿二人徭使，今見廿四人。牢監一人。長吏三人，其二人缺，今見一人。凡見吏五十一人。

以遷陵縣所代表的秦代縣級機構來看，有如下幾個分類：

一，長吏，含縣令、縣丞、縣尉；

二，令史；

三，官嗇夫；

四，校長；

五，官佐；

六，牢監。

在這之中，「令史」自不待言，肯定是「商鞅變法」之後的新鮮產物，在周制之中，當然也有「太史」、「州史」之類的「史官」，但是，「令史」顧名思義為「令」之「史」，當然只有「縣令」設置之後，才有「令史」之名。

而確定屬於「有秩」級別的有，長吏、校長和官嗇夫中的一部分，這些「有秩」吏與「令史」一道，構成了商鞅變法之後編織的縣級地方管理體系的核心樞紐，將周制中基於「家邑」、「宗邑」貴族世襲體系的地方管理組織徹底變更為職業官僚編織成的地域性組織大網，這才奠定了「郡縣制」的基礎，即「吏治化」的基礎。

至於這些官吏的具體職能，則請聽下回分解。

（未完待續）

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