ppp項目管理難點（如何提高PPP項目落地效率）

2023-09-15 06:31:26

來源:中國財經報

項目前期謀劃至關重要，諸多項目之所以在執行階段出現這樣或那樣的問題，就是因為前期謀劃階段出了問題。我們談做PPP，要理清一個觀念，不是為做PPP而做PPP，而是要在做好項目可行性研究、做好充分的前期謀劃的基礎上來談採用PPP模式。

堅定信心，把PPP模式作為補短板、促發展的好幫手

PPP模式自2014年推廣至今，始終得到國家的支持。2014年以來，每年國家都發布若干政策支持PPP模式。2020年伊始，國家對PPP的支持力度更是持續升溫。2月中旬，財政部PPP中心發布了《關於加快加強政府和社會資本合作PPP項目入庫和儲備管理工作的通知》（財政企函〔2020〕1號），提出要「加快項目入庫進度，切實發揮PPP項目補短板、穩投資作用」。3月底，財政部印發了《關於印發的通知》（財金〔2020〕13號），提出規範開展PPP項目全生命周期績效管理。3月19日，《廣西壯族自治區人民政府辦公廳關於印發廣西進一步加快推進PPP工作促進經濟平穩發展十條措施》（桂政辦電〔2020〕49號）印發，這是今年全國首個省級政府層面印發的支持PPP的政策，進一步提振了業界推進PPP的信心和決心。

PPP推進6年多以來，其優勢得到業界普遍認可。截至2020年3月底，財政部PPP項目綜合信息平臺管理庫累計入庫項目9493個，投資額14.5萬億元；累計開工項目已達3771個，投資額達到5.7億元。大嶽諮詢公司承攬了其中超過20%的PPP項目的諮詢服務工作，並且很多項目已建成投入運營。大嶽總結了PPP模式的幾大優勢：

一是採用PPP模式，有利於擴大公共產品供給數量，平滑財政支出。如果僅僅依靠地方自身財力，有錢就幹一點，基礎設施需要很多年才能建成。而通過採用PPP模式，藉助社會資本的資金和資源，就可以在短期內建成並投入運營。按照財金〔2019〕10號文的規定，規範的PPP項目形成的政府支出事項，作為經常性支出，納入預算管理。政府按照績效考核結果，在長達十幾、二十多年的運營期內，每年支付一點運營補貼，即可讓民眾在當期就享受到公共服務。同時，政府擬支付的運營補貼是提前進行了財政承受能力論證的，這樣可有效控制項目投資規模，使其不會超越政府未來的財政支付能力，避免了政府支出風險的累積。

二是採用PPP模式，有利於提高基礎設施及公共服務的供給質量與供給效率。通過引進具有建設和運營經驗的社會資本，可以更好的開展基礎設施和公共服務設施的建設與運營工作，實現專業的人做專業的事。一家社會資本可以在全國競爭多個PPP項目，有利於實現規模化和技術創新，降低運營成本，提高供給質量。

三是採用PPP模式，有利於促進轉變政府職能，提升政府治理能力現代化。在PPP模式下，政府與市場的邊界進一步明晰，政府不再是項目投融資-建設-運營的直接負責單位，而是公共利益的代表者和監管者，可以將更多的精力放在項目決策、社會資本選擇、合同管理、績效考核、項目監管等方面，政府自身的治理能力也將相應得到提高，促進實現有機結合政府宏觀調控與市場調節的雙重效能，管出公平、管出效率、管出活力。

與地方政府專項債券比起來，PPP也有其獨特優勢。一是採用PPP模式，政府方無需為項目資本金籌集和融資缺口而發愁。國發〔2019〕26號文規定，除機場項目外，基礎設施項目最低資本金比例維持20%不變。PPP模式下，政府出資人代表只需要解決少量出資（通常在10%-20%之間），剩餘資本金和除資本金以外的融資部分均由社會資本解決。專項債券需要政府籌集全部資本金，但如果批下來的債券額度比申報的額度少，則差額部分資金還得政府自己想辦法。二是PPP項目強調全生命周期整合、按效付費。PPP模式把融資、建設、運營維護工作全面整合起來，強調全生命周期管理，實行按效付費。而專項債券募資到位以後，需要政府方自行選擇施工單位，設施建成後要麼自行運營，要麼外包運營。三是PPP項目有多種付費機制。PPP項目的付費機制包括政府付費、可行性缺口補助、使用者付費三種。財承5%以內可以做政府付費項目，財承超過5%不得新上政府付費項目，但可以做可行性缺口補助項目，此時要求最低有10%的使用者付費（按照「實質重於形式」原則，汙水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現為政府付費形式的PPP項目除外）。而專項債券要求必須至少能覆蓋債券本息。

正是因為PPP與地方政府專項債券各有特點、各有優勢，實踐中更是要結合項目實際情況，統籌用好兩種工具。哪些項目申報專項債券，哪些項目做PPP，分門別類、統籌謀劃，做好投融資規劃。政府不能總是在做專項債券和PPP之間徘徊，耽誤了項目進度。如果看準了PPP，就要堅定信心的推下去。此外，還要不斷探索PPP與專項債券相結合的路徑，更加有效的發揮兩者的優勢，促進基礎設施和公共服務設施建設與運營更加高質量的發展。

創新思路，做好PPP項目前期謀劃

怎麼樣才能做好前期項目謀劃呢？筆者結合自己近幾年帶領團隊實際參與近三百個PPP項目的經歷談談體會。

一是精選項目，合理安排推進時序。公共服務領域的公益性項目，無論是新建項目還是存量項目，都可以採用PPP模式實施，但招商引資、商業地產、因涉及國家安全或重大公共利益等不適宜由社會資本承擔的項目等類型除外。存量項目、在建的或者已建成投入運營的，可以採用TOT運作方式，轉讓經營權（資產的所有權仍屬於原單位，不會降低原單位的資產規模），政府獲得的轉讓價款可以用於化解存量債務。採用PPP模式，要首先關注那些早晚都要幹的項目，要根據經濟社會發展需要、民生、環保、產業發展、扶貧攻堅、債務化解等多方面的需求，綜合考慮，按照輕重緩急，排出合理的項目實施時序。

二是開拓創新，提高項目謀劃質量。單個項目可以採用PPP模式，若干個有實質關聯的項目也可以打包實施，實操中既可以將新建項目與存量項目分別打包，也可以將新建項目與存量項目一起打包，但是要注意打包必須有實質關聯，規模要適中。比如，汙水處理可以與排水管網打包，新建汙水廠或者存量汙水廠、存量排水管網或者新建排水管網都可以一起打包。

三是通盤考慮，合理測算支出責任。我們都知道，PPP模式受到財承10%的限制。財承額度很稀缺，要把它用好就要求我們在編制實施方案時通盤考慮與合理測算。在確保融資可行的前提下，可以適當延長合作期限，降低年度財政支出壓力。對於採用可用性服務費方式計算的，建議合理用好運營補貼計算公式，可以考慮財金〔2015〕21號文公式（前期少補貼後期多補貼），或者使用等額本息計算公式。同時，充分挖掘使用者付費，統籌用好上級補助資金，都可以有效減少財政補貼。

凝聚共識，提高PPP項目落地效率

現在人們的認識有個誤區，覺得PPP流程有點長，落地有點慢。實際上在投資決策環節，「又好又快」往往是個偽命題。這種「慢」的背後，是在項目沒有政府信用擔保的情況下，社會資本和金融機構對項目必要性、合理性、可行性進行充分論證的結果，這恰好說明PPP能夠利用市場機制將社會資本和金融機構引入到決策機制中，從而有效抑制非理性的投資衝動、防範財政支出風險。實際上PPP項目按照規範的程序操作，各部門密切配合，也是完全可以很快落地的。比如筆者帶領團隊承擔諮詢服務的四川某PPP項目，從批覆可研報告之日算起，不到五個月就發布了社會資本評標結果公告。

總結起來，要提高PPP項目落地效率，有以下幾個方面的經驗體會：

一是要凝聚共識。從上到下，各相關部門，認準PPP這條路子，堅定不移的推進，效率就會很高。

二是各司其職、通力配合。要制定一個合理的工作計劃表，確定好各項工作的責任單位和責任人，定期檢查督導進展情況，抓好落實。實施機構、財政、發改、司法、住建等各部門在自己的職責範圍內做好相關工作，各部門充分溝通，遇到難題一同解決。

三是相關工作交叉進行、協同推進。實施方案、物有所值評價報告和財政承受能力論證報告（「一方案兩報告」）的編制，要專業完備、合法合規，應重視徵詢潛在社會資本方和金融機構的意見和建議。一方案兩報告等資料上傳財政部PPP項目綜合信息平臺管理庫後等待審批的這段時間，其實就可以著手編制資格預審文件、招標文件和PPP項目合同等材料，待入庫審核通過後就可以儘快發布資格預審公告、開展社會資本採購工作了。

合作共贏，創新做好績效管理工作

當前很多PPP項目已經進入了建設期或運營期，亟需開展績效管理工作。2020年3月底印發的財金〔2020〕13號對PPP項目如何開展績效管理工作出了詳細規定。從筆者實際參與的若干PPP項目績效管理實踐來看，要做好PPP項目績效管理，至少要把握好三點：定規則、抓執行、促改進，最終目的是為了促進政府與社會資本、金融機構多贏。

定規則，就是要制定好績效目標和考核指標。績效考核指標的設置，要結合項目實際情況，以結果為導向，重點是有利於促進質量控制和效率效益提升。要制定好考核評價方法，採用科學高效的方法進行考核。要制定績效評價工作方案，重點包括績效目標和指標體系、評價目的和依據、評價對象和範圍、評價方法、組織與實施計劃、資料收集與調查等，目的在於使績效管理有據可依。

抓執行，就是要把績效管理規則落到實處。可以由項目實施機構自行或者委託第三方按照績效評價工作方案開展考核工作。

促改進，就是要通過績效考核促使項目公司提升運營管理效率。針對考核過程中發現的問題，要以問題為導向，分析產生問題和差距的具體原因，並督促項目公司及時改進。運營管理效率提高了，可以為公眾提供更為優質的服務，獲得更高的社會滿意度。社會資本的績效改善了，管理水平提高了，政府補貼也有保障，這樣方能真正實現PPP的合作共贏。

（作者系北京大嶽諮詢董事總經理）