農村關於水利方面的工程（農村水荒後的十六年）

2023-05-06 22:41:49

　　耗資3000億的超級工程。

　　文 | 華商韜略楊倩

　　1919年9月，時任廣東省長的朱慶瀾，遇到了一件麻煩事。他治下的廣州黃埔，爆發了一場小規模戰爭，緣由是：搶水。

　　據考證，黃埔地區的沙村和滄頭村比鄰而居，長期共飲一條小河。資源有限，於是兩村村民或挖渠引流、或設卡堵塞，梁子越結越深，衝突愈演愈烈，從清末一路打到民國。但滄頭村隸屬番禺縣，沙村隸屬增城縣，兩縣縣長格於管轄權，不能跨區辦案。直到演變成大型械鬥，才把公案交給朱省長。

　　接到報案後，朱慶瀾一面下令省防軍出兵彈壓，制止械鬥。一面委派分管幹部，會同兩縣縣長組成領導小組。

　　根據調查，領導小組做了個決定——沙村村大田多，取75%的水；滄頭村小田少，取25%的水。為保永安，立下一塊分水碑為據，保存至今。

　　因水而爭鬥，在近代史上並非孤例。從多水的廣東、福建，到缺水的山西、陝西，幾乎各市縣的地方志，都有過類似記載。潮汕地區歷史上爭水糾紛30餘起，其中三次大規模械鬥，死傷230多人。在湖北，械鬥武器從扁擔、鐵鍬到鳥銃、炸藥，比義和團裝備還雜。

　　新中國成立後，農村人口激增，供水卻沒有跟上。水資源分布不均、人均佔有量少，因旱斷流的季節性缺水、地貌多山的工程性缺水、水文條件造成的水質性缺水，都是飲水難的天然原因。

　　飲水難，因此成為70後、80後甚至90後農村居民的集體記憶。在許多地區，生活飲用水直接取自河、湖、溪、塘等天然水源。旱季沒水吃，澇季飲泥漿，家家都需要備水缸。時間一久，缸裡綠藻紛紛，味道難以形容。

　　但自從2006年開始，「飲水難」這個詞組，正在加速告別中國農村，取而代之的，是大江南北「隨擰隨流」的汩汩清泉。

　　從無水可吃，到清泉奔流，背後隱藏著一場長達十六年，耗資3000億的超級工程。

　　【01】

　　2004年，剛剛跨過非典疫情的中國，又迎來了一場大旱。高峰時，全國多個省份都鬧起了水荒。

　　本就缺水的內蒙古，在3-5月間累計降雨量不足20毫米，重旱地區幹土層厚度超過30釐米，連挖三鐵鍬，還是煙塵橫飛。到6月中旬，黑吉遼和內蒙東部一共有9750萬畝耕地受旱，317萬農村人口，288萬頭大牲畜無水可喝。災情嚴重的阿拉善盟，一萬多農牧民為了弄一桶水，要走10公裡的路。即便如此，全國還是渴死了155萬頭牲畜。

　　甚至在水資源豐沛的兩廣和閩浙，也無法保證飲用水。中小河流乾涸斷流，水利工程蓄水減少，連西江的水位，都逼近了歷史同期最低值。在廣東雲浮，兩個村的村民爭奪一口水井，劍拔弩張，驚動了鎮政府領導，提出打一口新井，才止息爭端。多年之後，這種事件甚至變成了國考的面試考題——村民爭水械鬥，該怎麼處理？

　　不同的地區，相似的原因，南北方農村水荒的根源如出一轍：基礎設施不足，喝水看天臉色。

　　基層民眾苦不堪言，工農業被拖後腿，主管部委自然成了最有壓力的一環。當時水利部和「防總」（全國防汛抗旱總指揮部）為水荒焦頭爛額，既要指揮基層調水抗旱保供應，又要應付各省前來告急求救的大員，仍然逃不過總理辦公會上的嚴厲問責。

　　水利鏈條的各個環節，其實都在琢磨辦法。從統一調度地表水，到啟用應急、戰備水源地；從用汽車運水，到就地勘探打機井。這一年的抗旱戰役，全國花了92億元，動用了198萬輛汽車，光是汽油就用了64萬噸，高峰期時，全國日投入抗旱勞力8640萬人，16個中國人裡，就有一個為水奔忙。

　　拼拼湊湊，總算把災年度了過去。但無論是調水還是打井，都是情急之下的權宜之計，報喜的說法是「解決了當務之急」，明眼人都知道其實是治標不治本。據說在當年「防總」會議上，一位中央領導扔了句話：「救急當不了救窮，下次救不起來，我看你們怎麼辦？」

　　除了水量之外，水質的問題，也很讓人揪心。中國的地質條件，造就了大面積的沉積區，廣泛出產氟砷超標水、苦鹹水和重金屬水。新世紀的重工業化進程，又加重了氨氮、氯化物、碘化物、重金屬（鉛、鋅、砷、汞、六價鉻和鎘）等的超標排放，很多地區表面看著不缺水，水質卻有健康隱患，並不適合人畜飲用。

　　2004年底，中國農村有9.43億人口，佔全國總人口72.5%。其中飲水不安全的人口，超過3.2億。如何保證超過這部分農村人口時刻有水喝、喝上放心水？這種事關國計民生的大事，顯然不能只靠一兩個部委機構解決。

　　和「桌上吵架，桌下踢腳」，一路爭議不斷的特高壓論證不同，關於農村飲水安全的論證，卻堂堂正正師出有名，一路高舉高打。2005年3月5日的兩會，溫家寶總理在政府工作報告裡直接點題——我們的奮鬥目標是，讓人民群眾喝上乾淨的水、呼吸清新的空氣。

　　七天後，中央召開人口資源環境座談會，胡錦濤又定下基調：「要把切實保護好飲用水源，讓群眾喝上放心水作為首要任務。」

　　一年後，國家發展改革委員會、水利部、衛生部拿出了聯合編制的方案。負責給這個方案做評審論證的，是曾經給南水北調、西氣東輸把過脈的中國國際工程諮詢公司。

　　這就是著名的《全國農村飲水安全工程「十一五」規劃》，它沒有懸念地獲得了國務院的火速批覆。於是，一個影響中國9億人口的世紀工程，正式拉開了帷幕。

　　【02】

　　規劃獲批，只是萬裡長徵第一步。早在規劃編制前，參與的各部委就面臨著一個問題：這項工程，應該由誰牽頭。

　　解決農村飲水，既是德政工程，也是民心工程。但再大的宏旨，也無助於實操層面的事權。按理說，活一直是水利部在幹，專業對口。日後落實到各省，也要水利部指揮調度、監督執行。由水利部掛帥，似無不妥。然而，這裡面卻藏著一個關鍵問題：資金。

　　偉大領袖講過一句話，「手裡沒把米，雞都叫不來。」無論是西氣東輸，還是三峽水利，越大的工程，越需要資金保障。農村飲水安全的問題，直到21世紀才開始大興土木，原因並不是國家不重視，而是事權必然要求相應的財力支持，否則事情就辦不成。

　　上世紀五六十年代，國家組織了一系列農田水利基本建設，最著名的當屬河南紅旗渠。這些「蓄、引、提」的灌溉工程，雖然解決了一些地方農民的飲水困難，落在全國卻只是星星之火，無法燎原。不成氣候的原因很簡單，沒有錢。

　　▲1965年4月5日，紅旗渠主幹渠通水，林縣人齊聚分水閘慶祝來源：國家人文歷史

　　到了1980年，水利部在山西陽城縣，召開了第一次農村人畜飲水座談會。部委牽頭，意味著飲水列入了政府工作議事日程。拿出來的措施卻很有限——用以工代賑方式，再從小型農田水利補助經費抽一些資金，作為對各地區的支持。說到底，還是沒有錢。

　　這種支持在財政口有個術語——撒胡椒麵。掏錢的連抽帶擠、分外艱難，做事的卻春雨三兩滴，無濟於事。在中央和各省財政分灶吃飯的格局下，一旦中央財政困難，就只能靠地方各自為戰。

　　在廣東，1984年就啟動了農村飲水系列工程。能如此早，離不開一個前提——財政有錢。復旦大學經濟學院副教授蘭小歡在其著作中指出，1988年，廣東上繳中央財政14億元，此後每年遞增9%，剩下的收入歸自己。但1988年廣東預算收入108億元，上繳的14億元不過只佔13%。第二年，省預算收入就猛增了27%，無論是增加的9%上繳比例，還是撥款建設農村飲水，負擔都不在話下。

　　廣東實力冠絕中國，其他省份卻沒有這份豪氣，想要解決農村飲水，只能各想各的道。上海郊區的農村，沾的是城市擴容、管網延伸的光。集體經濟發達的江蘇，主要靠各村各鄉自籌經費。有幾個省靠著省委書記的威望，也湊出了財政專項資金。在甘肅，實施了「121雨水集流工程」；在貴州，實施了「渴望工程」；內蒙古自治區搞了「380飲水解困工程」。

　　在極度缺水的地區，農村人口的飲水保障，甚至要指望解放軍。1990年，一位名叫李國安的幹部，被北京軍區任命為直屬給水工程團團長，開啟了「荒漠」中的找水歲月。

　　李國安的主要工作，是在內蒙、河北這些嚴重缺水地區勘探、挖掘水源。在上任頭4個月裡，他帶病考察了4000多公裡的邊防水文地質情況，行程24800公裡，隨後在巴丹吉林、騰格里沙漠和邊防線上打下了110眼井。

　　有個相當傳奇的故事是，在內蒙古武川縣壩頂子村，李國安站在大青山頂上，把拐棍往地上一戳，說，「定位就在這裡。」六天後，這裡果然打出了一眼日出水660噸的優質水井。

　　定位如此準確，自然基於李國安對隔水與含水巖層的判斷，從「找水團長」升級到「荒漠水神」，靠的其實是專業積累和無私奉獻。這支兵團的足跡，隨後也遍布北疆、雲貴川、山西、河北等缺水地區。但北京軍區給水工程團本是野戰給水部隊，保障民眾用水雖是情理之中，卻不是本職工作。

　　這種狀況，中央政府並不是不清楚。但事急從權，本就是行政治理的辦法之一。農村群眾飲水難，也顧不得誰是本職，誰是主管了。

　　事實上，從80年代開始，連中央都在依靠非主流途徑解決農村飲水難題——1985年，全國愛衛會利用3.7億美元的世界銀行貸款，實施了「中國農村供水和環境衛生項目」。從1991年開始，水利部和聯合國兒童基金會共同完成了三期農村飲水合作項目。從2002到2005年，英國國際發展署一直在為水利部提供農村供水的贈款。最緊要的時刻，連婦聯都頂了上來——以「大地之愛·母親水窖」為主題，組織專項慈善捐助活動。

　　因此，在「十一五規劃」由誰牽頭執行的問題上，水利部的同志雖有小抱怨，心裡卻很清楚一個體制內的隱情——發改委有「小國務院」之實，以它的權重，對於資金籌措、調度資源、約束實施都有不能言明的莫大好處。

　　【03】

　　「十一五規劃」一獲批，農村飲水的一攬子解決就成了硬指標。

　　在規劃中有很重要的兩條，一條是：力爭在2015年以前，基本解決農村飲水安全問題。另一條是：解決農村飲水安全問題由地方政府負主要責任，中央給予指導和投資支持。

　　後一條簡單講，就是中央掏錢，地方辦事。

　　稅基的擴大、分稅制改革的推進，中央直屬國有資產的增值，都讓中央財政預算收入在全國財政預算總收入的佔比越來越高，換句話說，中央財政越來越強大，財政整體也越來越強大。

　　中央領導的重視、政策白紙黑字的壓力，加上新世紀後日益強大的財政保障，掃清了農村飲水工程的主要障礙。在整個「十一五規劃」的建設過程中，國家完成總投資1053億元，中央財政承擔了590億元。

　　前財政部部長的劉仲藜講過一句話，道出了真理——「財政是國家行政能力，是國家辦事的能力，沒有財力，無論普及義務教育還是救災，都是空話。」

　　儘管中央政府有態度，財政有保障，「十一五」農村飲水安全工程的攻關難度，常人依然無法想像。

　　五年時間裡，要解決1.6億人、超過15萬個行政村的飲水安全問題。在定義中，「飲水安全」概念包括了水質、水量、用水方便程度、供水保證率四項指標，低於任何一項，即意味著飲水「不安全」。

　　這些指標的達成，無論對於中央部委，還是作為執行者的各級政府來說，都是一道道難題。

　　在中央層面，必須起到「總司令總裁判」的作用，既要統籌全局分配資源，又要制定目標，因地制宜提出清晰的階段KPI。在地方政府層面，必須安排一批精兵，交付合格工程，不爛尾不浪費，否則一旦出問題，損害的又何止是利益。

　　工程攻堅，完成度和經濟性都是關鍵。但中國幅員廣闊，許多地區自然條件惡劣，水文上的各種極端情況，基本上擔心什麼來什麼。

　　比如在內蒙古、吉林、黑龍江、青海、甘肅、新疆，這些地區不是地處高寒高海拔地帶，就是偏遠山區牧區，建設條件差，施工難度大，工程投資要高出預算一大截。而在貴州、廣西等大石山區、喀斯特地貌區，山高坡陡，地表蓄不住水，只能興建分散的水櫃、水池，人均工程投資高出全國平均投資數倍。

　　在行政學中，如果一方想做的事，另一方既有意願，也有能力做好，就叫作「激勵相容」。本著這個原則，在飲水安全工程的實際操作中，大量的權力被下放給了各級政府，只有它們，才最清楚怎樣花最少的錢，辦最好的事。但如何監督和約束地方政府，其中奧秘，就是把農村飲水安全工程建設，列入省級政府政績考核的重要指標。

　　從「十一五規劃」開始，在各省都可以發現同樣的標配：省級主管領導為組長，發展改革委、水利、衛生、財政、國土、環保、住房城鄉建設、農業、林業等多部門參加的農村飲水安全工作領導小組。在市縣一層，都採用了微縮版的配備。

　　從2006到2010年，作為解決民生問題的首要任務，中國農村飲水工程迎來了史上建設最高峰。

　　在地下水條件較好的東北區，建的大多是多村連片的規模化集中供水工程；在經濟發達的華東區，特色方案是城鄉統籌，城市管網延伸；在雨量充沛的中南區，蓄引提地表水源是工程核心；在條件最惡劣的西北區，則採用了「尋找穩定水源，以水源定工程」的靈活策略。

　　除了全國範圍內一村一地的攻堅，華北地區的主政官員還聽到了一個振奮的消息：正在實施的南水北調東、中兩線工程，受水區主要為華北區的北京、天津、山東和河北等省市。

　　▲南水北調中線乾渠河北省邯鄲市磁縣段高分二號衛星影像（2018年4月16日）來源：中國高分觀測

　　來自南水北調的「神助攻」，意味著巨大的利好——南水北調工程的調水，以及置換出的本地優質淡水，可以作為整個華北地區的永久供水水源，發展大規模的聯片集中供水。

　　這種「打通任督二脈」的情況能夠出現，其實要歸功於另外一項精妙的世紀工程。在許多人的眼裡，這些事涉全國的超級工程，似乎全是「團結一心，辛勤拼搏」的過程，以及「耗資巨大、科技攻關」的成果，那些發生在廟堂之上的頂層設計、力排眾議的精彩謀劃，卻常常被隱沒。

　　【04】

　　2010年12月，位於月壇南街38號的國家發改委，和位於白廣路二條2號的水利部，各自告別了「十一五」收關年。

　　在過去的五年裡，已經有22.1萬處新建集中式供水工程出現在神州大地上，集中式供水人口受益比例由2005年底的40%提高到2010年底的58%。19萬個行政村、2.1億農村人口的飲水安全問題得到了解決。除此之外，還有66.1萬處新建分散式供水工程，保障了超過一千萬農村人口，自此不受缺水之虞。

　　「十一五」攻堅戰的硝煙未散，「十二五」的內容規劃，又踏上了徵途。

　　2012年6月，《全國農村飲水安全工程「十二五」規劃》正式獲得國務院批覆，開篇寫道：

　　「飲水安全事關億萬農民的切身利益，是農村群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，是加快社會主義新農村建設，和推進基本公共服務均等化的重要內容。」

　　如果對農村飲水安全工程做個總結，那就是「集中力量辦大事」。

　　在新中國經濟史上，這種模式解決過很多問題。它的成功，得力於三個必備要素：掌握大量資源並可以自主行動的地方政府，協調和控制能力強的中央政府，以及人力資本雄厚和組織完善的行政體系。

　　這三大要素，如同三大制度稟賦，源於我國特殊的歷史，不是每個國家都有，卻也帶來了很多諸如「扭曲」和「資源錯配」的批評。

　　但又一個十年過去後，據水利部最新數據，截至2021年底，全國共建成農村供水工程827萬處，農村自來水普及率達到84%。距離2025年88%的目標，僅剩一步之遙。如今，這場攻堅戰已進行到了第16個年份，它歷經了三個五年計劃，總投資達3000億元，有5.5億農村人口因此而受益。這卻是連批評者都無法否認的。

　　2019年6月2日，湖北省宜昌市長陽縣的懸崖村——龍池村終於接通了自來水，從此告別「天河水」「牛腳水」（當地方言，即雨水、發黃髮臭的水），喝上了清冽的甘泉。一條「龍池飛線」，經過一年艱苦施工，從鄰村溪谷水源引水，橫跨天塹1480米，最終進入305戶，使1012人受益。