這次區劃改革全國有18個直轄市嗎（關於我國直轄市通名變更的研究分析）
2023-07-13 14:09:15 2
我國的建制市(直轄市、地級市、縣級市)目前總共有691個，其中除了東莞市、深圳市勉強可以算是適域市外，其餘的建制市均為廣域市，甚至還有那曲市、呼倫貝爾市、昌都市、哈密市、林芝市、格爾木市等超級廣域市。重慶直轄市就是直轄市中唯一的超級廣域市，因為重慶直轄市七普2020年常住人口達到3205.42萬人，但重慶中心城區常住人口只有1034.3462萬人，只佔總人口的32.27%，多達2171萬人居住在中心城區以外的縣城(飛地區)或農村地區；重慶直轄市總面積8.23萬平方千米，中心城區建成區面積只有1000平方公裡左右，城市建成區面積只佔全市總面積的1.22%。因此，我國的直轄市用「市」這個行政區劃通名顯然是不科學的，容易造成「市」名的濫用，誤導眾多群眾以為行政區劃的直轄市為城市，對城市統計和經濟社會發展都有一定的影響。城鎮規劃君認為，對我國直轄市的通名進行優化改革和變更勢在必行，可以考慮改為「城市型省」或「都」。
一、直轄市的由來及其存在的問題
直轄市是指一個國家內直接隸屬於中央政府直接管轄的市，是政區中層次最高、規模最大的城市型政區。中國目前已有北京、上海、天津、重慶四個直轄市，在國家政治、經濟、文化生活中居於舉足輕重的地位。
城市型政區脫胎於地域型政區。古代的「市」原為草市、集市的意思，系縣以下的商業性聚落，與「鎮」、「鄉」一樣均屬於縣管轄。「市」發展到一定規模就可以升為「鎮」，「鎮」的繼續繁榮就可以升為縣。上海就走過了先設市、後升鎮、再置縣的全部過程。由於近代以來城市的崛起，古代原有的行政區劃體系已遠遠不能適應形勢的發展，遂有城市型政區的誕生。
二十世紀20年代初，廣州設市後即脫離了縣而直屬於廣東省，是我國最早的省轄市。1921年7月，民國政府頒布《市自治制》，曾規定「京都市」由內務部直接監督，但未付諸實施。1926年秋，國民革命軍北伐攻佔武漢三鎮，設置漢口特別市，歸國民革命政府領導。這是第一個直隸於中央政府的市。1927年6月，設南京為特別市，8月設上海為特別市；1930年6月起，改稱南京、上海改稱院轄市。1928年7月，設北平為特別市，1930年12月改稱北平院轄市（1930年6～12月，一度降為河北省轄市）。1928年7月，設天津為特別市，1935年6月，改稱天津院轄市(1930年12月以後曾降為河北省轄市)。1929年4月，武漢設特別市（6月更名漢口特別市，至1931年5月降為湖北省轄市）。1929年5月，以收回日本交還的膠澳商埠地界設青島為特別市，1930年9月，改稱青島院轄市。1930年1月，曾設廣州為特別市，同年8月降為廣東省轄市。1932年1月，曾設長安為院轄市，但僅籌備未正式成立。1930年9月，收回了1898年被英國租借的威海衛地區，次月設置了直隸中央的「威海衛行政區」，後改置為山東省省轄的威海衛市。後又增設哈爾濱、旅大（大連）為院轄市。抗日戰爭期間，重慶因陪都而改為院轄市。1947年6月，漢口、廣州、西安、瀋陽均恢復為院轄市，並新設了西安、瀋陽二院轄市。至解放前夕，全國有中央直轄的院轄市十二個。
中華人民共和國建立之初，直轄市分屬三個層次：一是中央直屬市，有北京、天津二市；二是大區直屬市，如南京、上海屬華東區，武漢、廣州屬中南區，重慶屬西南區，西安屬西北區，瀋陽、旅大、鞍山、本溪、撫順屬東北區；三是省直屬市，有哈爾濱、青島二市。1953年初，中央直屬市和大區直屬市統一改為中央直轄市，同年9月增設哈爾濱、長春為中央直轄市，從而使中央直轄市達14個之多，是我國直轄市最多的時期。1954年6月，六大行政區撤消，保留了北京、天津、上海三個中央直轄市，其餘11個直轄市劃歸所在省領導而成為省轄市；同年9月頒布《憲法》，規定我國一級行政區域為「省、自治區、直轄市」，從而以根本大法的形式明確了直轄市的行政地位。1958年2月，天津劃給河北省，1967年1月恢復為直轄市。此後，三十年間直轄市數量一直未變。至1997年3月，將重慶市和川東涪陵、萬縣、黔江三地區從四川省切出，新組建重慶直轄市，從而使直轄市數量增加到目前的四個。
直轄市在中國的政治、經濟、文化生活中具有十分重要的地位；但毋庸諱言，直轄市的區劃體制也存在一些問題，在推進城市現代化建設、在城市規劃與管理中應通過改革加以合理解決。簡言之，主要有六個方面的問題：
1、直轄市的通名欠科學。「直轄市」一名最早見於1947年國民政府頒布的《憲法》中，直轄市目前是我國最高層次城市型政區的專有名稱。就直轄市管轄地域而言，範圍比國外城市要大得多，面積最大的重慶直轄市有82371 k㎡、管轄40個縣級及其以上行政單位，與奧地利全國面積幾乎相等，比瑞士、荷蘭、丹麥、愛爾蘭、比利時等歐洲傳統國家都要大。像重慶這樣的直轄市，三分之二人口集中在農村，城市地域與城市人口比重非常小，與普通的省並無本質區別。京、津、滬三市面積雖然沒這麼大，但分別管轄著16、18、16個縣級政區單位，可見京、津、滬三直轄市的地域化傾向也相當明顯。中國的各直轄市均非純粹的城市型政區，而是以城市型政區為基礎發展起來的地域型政區，把它們都叫作「市」有些不倫不類。
2、「市」名混亂，「直轄市」也是其中之一類。我國現有的市級政區，有直轄市（京津滬渝）、副省級市（即10個副省級市和5個計劃單列市）、地級市、縣級市，習慣上把這四種級別的城市型政區都叫「市」，反映不出該城市的行政區劃等級。直轄市與其他城市型政區的通名「市」相同，與縣以下集市的「市」也無區別，混淆了城市型政區的等級結構。京、津、滬、渝都叫「市」，一般省略「直轄」二字，甚至政府的正式名稱也叫「北京市人民政府」、「天津市人民政府」、「上海市人民政府」、「重慶市人民政府」，而不是「北京直轄市人民政府」這樣的全稱。這與「遼寧省人民政府」、「廣西壯族自治區人民政府」這樣的正式名稱（全稱）並不統一。
3、因中國的直轄市兼有城市與農村地域的組合特點，直轄市郊縣無法設市，只能撤縣設區，由此帶來新的矛盾是郊縣改區與中心城區相混淆。京、津、滬三市的郊縣經濟較發達，人口城市化水平較高，按照國家設市標準早已應設市、甚至是地級市，但礙於《憲法》之規定不能設市，而毗鄰的蘇南、浙北各縣均已撤縣改市（如江蘇崑山、太倉、浙江平湖等縣級市），北京周圍的河北各縣也已紛紛改市（如廊坊、三河、涿州等市）。在這種情況下，直轄市的縣還得走改區之路。近年來，北京、上海二市郊縣都早已經紛紛改設區。截至2021年9月止，上海市、北京市、天津市已全部設區。這種做法解決了機構與幹部的級別等問題，但由此也產生出新的矛盾,即郊區與城市的性質相混淆，出現「假性城市化」現象，給城市人口統計帶來不便，也無法與國際接軌。
4、與上述類似的問題是，直轄市之間內部區劃體制的不協調。重慶升格為直轄市後，原萬縣、涪陵兩市設為移民開發區（今為萬州區、涪陵區），江津、南川、永川三縣級市由重慶市直接管理(現已經設江津區、南川區、永川區)，因此產生了與京津滬三市區劃體制的不一致。直轄市下轄縣級市，超出了《憲法》關於「直轄市和較大的市分為區、縣」的規定。並且在重慶直轄市範圍內的縣、自治縣，若符合國家設市標準，也只能設區，比如萬州、涪陵、黔江就是標準的縣級市或地級市規模，結果成為了重慶市的市轄區，這些區離重慶中心城區幾十甚至上百公裡，放在東部浙江省或江蘇省，那就是地級市或者是另外一個省的地級市了。
5、作為直轄市行政區域的「區」（市轄區），與作為省政府派出機構「地區」的「區」、縣級特區、林區的「區」，以及各民族自治區的「區」完全相同。政區通名的重複掩蓋了它們之間的本質區別。
6、中央直轄市數量偏少，分布不平衡。國際、國內經驗證明，特大城市作為國家或大區域的經濟中心具有—般中小城市所不可替代的作用，一定數量的中央直轄市對國家和跨地區經濟的發展以及政治上的安定團結都有重要作用。50年代初期，全國曾設有14個中央直轄市；現今的中國擁有近13億人口，改革開放以來社會經濟有了很大發展，而目前只有四個中央直轄市，顯然偏少。從直轄市地區分布來看也不平衡，京、津、滬三市集中於沿海，重慶升格後消除了西南的空白點，但西北、華中、華南和東北仍缺少直轄市。
上述一系列矛盾中，核心問題是直轄市政區通名的改革。直轄市通名改成合理的名稱後，第一、第二個問題迎刃而解，第三、第四、第五個問題也可以順利解決（京津滬渝之下均可設市），第六個則是前述問題的延伸。所以，我們要討論的不是直轄市通名要不要改革的問題，而是直轄市通名如何改革的問題。
在這裡，先探討第六個問題。學術界大多都主張中國目前要增置直轄市，但增置多少、增置於何地則各有不同觀點。業師劉君德教授認為，增設直轄市的數量不宜過多（四個左右），但要強調城市質量，注意合理布局，東北的大連、西北的西安、華中的武漢、華南的廣州或深圳比較有條件升格為直轄市，非省會城市大連和深圳升格為直轄市的阻力較小，可先予實施，其餘城市需詳細進行論證，分步實施。戴均良先生認為，我國直轄市總數可設至12～15個，新增直轄市的目標可選擇在齊齊哈爾-哈爾濱、瀋陽-大連、青島-煙臺、徐州-淮北、鄭州-洛陽、廣州-深圳、武漢-宜昌、西安-蘭州等地。《中國科學院院刊》2020年第七期《「十四五」時期行政區劃設置思路與空間治理的探討》的研究報告提出：支持深圳、青島、大連、喀什升格為直轄市。其餘具體觀點甚多，此處不一一縷述。
總之，無論直轄市增置與否、新設在哪兒，均須符合直轄市通名改革的大前提，即筆者建議新增設的直轄市宜採用改革後新的通名。
直轄市通名如何改革？早在1988年張德江同志擔任民政部副部長、主管區劃地名工作期間，提出了研究、制定行政區劃戰略的五種方法：（1）回顧法，即從歷史的角度，探討行政區劃演變規律，古為今用；（2）借鑑法，即學習、研究國外有關經驗，洋為中用；（3）剖析法，即分析行政區劃現狀，發現問題，對症下藥；（4）論證法，即請有關方面的專家、學者進行可行性研究，博取眾長，修正完善；（5）比較法，即設計若干個方案比較研究，分析利弊，優化選擇。因此，我們不妨從中國古代和外國的情況入手。
二、中國歷史經驗的現代啟示
自上古以來，中國大多實行過政區直轄的制度，只不過歷代情況有所不同而已。其實，歷史地理學界一直津津樂道的秦代以降的歷代首都與陪都，如果換個角度來觀察，本質上乃是中央直轄的政區；當然，歷代中央直轄政區並不僅僅止於陪都一類。
秦統一六國後，分天下為三十六郡，而於首都鹹陽側近置內史，不屬於任何一郡，直屬於中央。這是中國最早的直轄政區。西漢定都長安（今西安），分內史置為京兆尹、左馮翊、右扶風，是為著名的「三輔」，亦直屬於中央。東漢定都雒陽（今洛陽），增置河南尹，與「三輔」同為中央直轄的一級政區，雒陽、長安、南陽號稱東、西、南三都。
曹魏建五都，各有取義：「魏因漢祚，復都洛陽，以譙為先人本國，許昌為漢之所居，長安為西京之遺蹟，鄴為王業之本基，故號五都」。
北魏原來的都城在平城（今大同市東北），公元494年孝文帝遷都洛陽後，把洛陽叫「洛京」、平城叫「北京」（又稱「代京」）。北魏分裂後，東魏定都於鄴，稱「上都」，而以高氏起家的晉陽為「下都」。北齊代東魏後，上、下都之制未變。
北周代西魏，定都長安，以洛陽為陪都，稱「東京」。楊堅建立隋朝後，此制因襲不變，至煬帝大業五年（609年）又改東京為東都。
唐朝定都長安，657年定洛陽為東都。武則天遷都洛陽，改為「神都」，並一度升太原為北都，她去世後復舊。由於太原是晉陽起兵之地，不久又置為北都。玄宗時，以長安為西京、洛陽為東京，又曾以河中府為中都。安史亂後的至德二載（757年），置五京，以原西京京兆府為中京、鳳翔府建號西京、成都府建號南京，原東京河南府、北京太原府不變。後上元二年（761年）省五京。寶應元年（762年）置五都，以京兆府為上都、河南府為東都、鳳翔府為西都、江陵府為南都、太原府為北都。
唐代首創的府，是中央直轄政區。開元元年（713年），升首都雍州為京兆府、東都洛州為河南府，京兆、河南兩府首任行政長官「京兆尹」張暐、「河南尹」李傑均系皇上直接任命的。開元九年（721年）升蒲州置河中府，首任府尹姜師度也是中央任命的。開元十一年（723年）升并州所置太原府之首任府尹王晙，至德二載（757年）升益州所置之成都府首任府尹盧正己，至德二載（757年）升鳳翔郡所置之鳳翔府首任府尹李煜，上元元年（760年）升荊州所置之江陵府首任府尹呂諲，興元元年（784年）升梁州所置之興元府首任府尹嚴震，也均系中央直接任命。
唐代及其以後，「府」逐漸增多。渤海國效仿唐制，設有五京15府，即上京龍泉府、中京顯德府、東京龍原府、西京鴨淥府、南京南海府，以及扶餘、長嶺諸府。五代十國時期，各國首都和陪都均升為府。五代梁定都汴州，升為開封府，改原京兆府為大安府；唐定都洛陽，原河南府、太原府仍舊，升魏州為興唐府、鎮州為真定府；晉定都汴州，仍為開封府，並改鄴都為廣晉府；漢如晉制，惟改廣晉府為大名府；後周仍漢之舊。南方九國，吳定都江都府（今江蘇揚州），吳越定都西府杭州，南唐定都江寧府，閩定都長樂府（今福建福州），前、後蜀定都成都府，楚定都長沙府，南平定都江陵府，南漢定都興王府（今廣州）。北方的北漢定都太原府。
宋代「州郡之名、莫重於府」，昇州為府的情況就更多了。據統計，北宋、南宋各升26州為府，總計兩宋升置52府。其昇州為府的原因，除了個別以地望重要、因皇帝所曾臨幸、因立為行都等之外，其餘40多府皆以皇帝誕生、潛邸或太子封藩之故。僅舉一例：北宋徽宗曾領彰信、昭德、鎮寧、平江、鎮江等軍節度使，封遂寧郡王，進封端王，故崇寧三年（1104年）升彰信軍所在的曹州為興仁府，同年升昭德軍所在的潞州為隆德府，祟寧五年（1106年）升鎮寧軍所在的澶州為開德府，政和三年（1113年）昇平江軍所在的蘇州為平江府，同年升鎮江軍所在的潤州為鎮江府，政和五年（1115年）又升郡名「遂寧」之遂州為遂寧府，政和八年（1118年）升端州為興慶府。可見，因徽宗一人而升置了七個府。
宋代的府有京、次之分。京府為首都或陪都所在之地。宋初僅有二京府，即東京開封府、西京河南府，後建應天府為南京（今河南商丘市南）、以大名府為北京，遂有「四京府」之制。建炎以後，四京淪陷，而臨安府只稱「行在所」，故南宋無一京府。次府地位，大約與上州相當，這與唐五代府的地位有著根本的區別。所以，北宋兩浙路雖有平江、鎮江二府，路治仍在杭州；廣南東路雖有肇慶、德慶、英德三府，而路治仍設在廣州。宋代以後，府越置越多，地位越來越普通，早已失去了中央直轄的性質。明初改路為府，「府」就遍地開花。所以，明、清時期的府已成為主要的普通政區。1912年府廢。
遼置五京、金置六京。遼的五京為：上京臨潢府、中京大定府、東京遼陽府、西京大同府、南京析津府，金的六京是：上京會寧府、東京遼陽、南京開封府、西京大同府、北京大定府、中都大興府。除會寧府外，金六京中有五京全是承襲遼、宋的產物，只是名稱略有變更而已。六京是歷史上陪都即中央直轄政區數量最多的制度。
元世祖忽必烈於中統四年（1263年）升開平府為上都，至元元年（1264年）改燕京為中都，至元九年（1272年）改中都為大都。終元一代，大都、上都並存。
明初朱元璋定都於應天府（今南京），以開封府為北京、臨濠府（鳳陽府）為中都，洪武十一年（1378年）罷北京京號，改南京為京師。永樂元年（1403年）準備遷都順天府，建為北京，原京師復改稱南京。於是，有明一代兩京並立。嘉靖時，又增置興都承天府。
清朝興起於關外，先有興京（今新賓）、後備東京（今遼陽）、再置盛京（今瀋陽）。1644年清軍入關後定都順天府，稱京師，同時繼續保留「盛京」京號。由此觀之，元、明、清三朝均實行兩都制——一為首都、一為陪都。
縱觀歷代一級政區的直轄制度，一般都將直轄政區設置在首都、國內最重要地區的中心城市和皇朝龍興之地，數量從一個到五個、六個不等。歷代中央直轄一級政區的發展趨勢，是政區直轄性質的淡化以至於消失。這包含了兩方面的含義，一是從特殊到普通，某些政區取消直轄性質後，變成普通政區，例如各朝「京」、「都」名號等，例繁不備舉。二是從特殊到普遍，即直轄制度的遍地開花（例如「府」），最終也就失去了直轄的本義。
歷代中央直轄政區的通名，有些與當時普通政區的通名不同。歷史上使用最頻繁的直轄政區通名，有「京」、「都」、「府」三種。稱「京」的有上京、東京、南京、西京、北京、中京、洛京、盛京等，不過「京」具有特殊的「京城」含義，並且今天的北京簡稱「京」，已作為雅號，不再適用於地名通名。稱「都」的有東漢東都、西都、南都，曹魏五都，東魏和北齊的上都、下都，唐代上、東、西、南、北五都，五代的東都、西都、鄴都，金中都，元大都、上都，明中都、興都等。如果比照當代，則現有的直轄市通名可改稱「都」。
不過，儘管歷代陪都擁有各種「京」、「都」名號，作為唐代及其以降的陪都，政區通名卻都一般都是「府」，如唐西京（上都）為京兆府、東京（東都、神都）為河南府，南京為成都府，南都為江陵府，中都為河中府，北都為太原府。北宋亦復如此，東京開封府為大眾熟知，南京應天府也因趙構即位建立南宋王朝而為大家耳熟能詳。明代南、北兩直隸，首府分別在江寧府、順天府，中都為臨濠府（鳳陽府）、興都為承天府。清代首都仍叫「順天府」，陪都盛京於順治十四年（1657年）置「奉天府」（今瀋陽）。這裡筆者得到的啟示是，儘管唐代以來首都、陪都和各類衝要之地曾作為中央直轄政區，行政區劃卻都採用了與普通政區一樣的通名「府」，只不過在政區專名上取了含義特殊的「順天」、「承天」、「奉天」等字眼。因此筆者認為，我國現在的直轄市，也可以採用與省級政區一樣的通名。
總之，從中國歷史上看，現今直轄市可改為「都」或採用與省級政區一樣的通名。
三、國際經驗的借鑑
筆者據最新修訂版《世界行政區劃圖冊》（中國地圖出版社1999年出版）統計，世界上將首都與特大城市稱為「直轄市」的有15個國家（中國、蒙古、朝鮮、越南、寮國、丹麥、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、捷克、斯洛伐克、保加利亞、摩洛哥、中非、剛果民主共和國），稱「首都區」的有5個國家（智利、巴拉圭、哥倫比亞、茅利塔尼亞、馬裡），稱「共和國直轄區」、「聯邦首都區」、「聯邦區」的各有3個國家（分別是塔吉克斯坦、土庫曼斯坦、亞塞拜然、巴基斯坦、奈及利亞、阿根廷、墨西哥、委內瑞拉、巴西），稱「特別市」、「首都直轄區」的各有兩個國家（分別是韓國、朝鮮、澳大利亞、索羅門群島），另有15個國家對此僅有一種稱呼（它們是：美國「特區」、俄羅斯「自治市」、波蘭「省級市」、愛爾蘭「郡級市」、德國「城市州」、埃及「城市省」、秘魯「憲法州」、英國「都市郡」、日本「都」、印度尼西亞「都市區」、肯亞「省級特區」、馬來西亞「聯邦直轄區」、印度「中央直轄區」、巴布亞幾內亞「國家首都區」、多米尼共和國「國家區」）。其餘150多個國家在這方面沒有特別的制度和稱呼。
如果將這些稱呼歸納一下，則總共只有「市」、「區」、「州」、「郡」、「都」五種而已。因國家體制不同，國外的直轄市、省級市、郡級市等制度不會或者不可能出現「市轄市」的情況；而我國的直轄市制度則大不一樣，重慶直轄市已轄市，將來京、津、滬所轄的郊縣也有可能改市。因此，表中稱「市」的通名可暫不考慮。
國外將首都與特大城市稱各種「區」，未嘗不可；但也不合我國國情，因為在中國國內「區」作為通名已經很亂很濫，被用於省、副省、地級市、縣、縣以下的區等各級政區，如果再用「區」表示直轄市通名那就更是添亂。
稱「州」的有德國、秘魯兩國。秘魯實行省制，將首都附近置為「卡亞俄憲法州」（Callao provincia constutucional）乃其特製；德國實行的是州制，與普通「州」不同的是，柏林（Berlin）、漢堡（Hamburg）、不萊梅（Bremen）三個是「城市州」。中國的直轄市雖為省級政區，卻也與普通「省」不同，故若將德國「城市州」之制應用於中國，則中國的直轄市可稱「城市省」。而埃及包括首都在內的五個「城市省」，正為我們提供了直接的參考！
稱「郡」的僅有英格蘭。英國的政區為郡制。1974年，英格蘭建立了大曼徹斯特（Greater Manchester）、南約克郡（South Yorkshire）、西約克郡（West Yorkshire）、西米德蘭（West Midlands）、泰恩-維爾（Tyne and Wear）、默西塞德（Merseyside）六個都市郡，這些郡的城市化程度較高。1986年4月改為普通郡。如果把英格蘭「都市郡」的做法引用於中國的直轄市，則中國的直轄市也可稱「都市省」。
稱「都」的僅有日本一國，即「東京都」。東京本為江戶，原系一個小村落，1603年德川家康在此建立幕府後形成政治中心，因位於當時首都京都以東，因此從1732年起呼之為「東京」。1868年日本從京都遷都江戶，5月置江戶府，7月改為東京府，1889年在府內城區設東京市，1943年置為「東京都」（とぅきよぅと）。「都」作為政區通名是日本向中國學去的（中國有的朝代將首都、陪都稱「都」，詳見上文），目前也可將它引進回來。
因此，從世界上的經驗來看，中國的直轄市通名可改成「城市省（都市省）」或「都」。
四、結 論
經過上述討論，本著「古為今用」、「洋為中用」的原則，筆者認為我國的直轄市通名改革應有兩個方案可供選擇：
1、第一方案：改為「城市省」
中國直轄市的性質正如波蘭稱「省級市」、埃及稱「城市省」那樣，是省級政區，又比普通的一般省份重要。它不像國外的「市」那樣僅有城市建成區，而是兼有十幾個或幾十個市轄區和郊縣、具有相當規模地域空間的政區，不是「點」，而是「面」，是兼有地域型政區特點的城市型政區。從中國歷史看，直轄市可採用與普通省份一樣的通名；從外國看，中國的直轄市是具有城市性質而與普通省份稍微有所區別的省。埃及實行全國統一的省制，共劃26省，其中的開羅、蘇伊士、塞得港、亞歷山大、伊斯梅利亞為「城市省」。若借鑑埃及的稱呼，「城市省」一名確實能反映中國直轄市的本質。因此將我國現有的直轄市通名改稱「城市（都市）省」，是再也恰當不過的了。
北京、天津、上海、重慶改為城市省（都市省）之後，政區通名所表示的帶有城市型政區性質的地域型政區與其所管轄地域狀況相吻合，城市省（都市省）之下可設市，郊縣不必走撤縣設區之路，也不會引起假性城市化現象，還緩解了「市」名混亂的狀況。並且，如果直轄市改名「城市省」（都市省）與自治區改名「自治省」同步進行的話，我國的最高一級政區通名都統一改成了「省」，有利於國家的規範化管理。此其利之所在。
其弊病是在原市政府之上增加了一套省級政府機構，與精簡政府機構的發展趨勢背道而馳。不過，事情也不是絕對的，通過制度創新完全可以糾正此弊。例如法國有96個省，首都巴黎原是其中一個省，但地位又特殊，法律規定：「巴黎是具有雙重地位的地方單位：巴黎市和巴黎省，其事務由巴黎議會斟酌處理」，「巴黎議會同時行使省議會和市議會職權，163名議員由各區按兩輪多數名單制選舉產生。議會選舉市長，巴黎市長同時行使市和省議會主席的職權」。從法國巴黎做法中得到的啟示，是可以把新設立的城市省政府與中心城市的市政府合一，省長兼任中心城市的市長，兩塊牌子、一套班子，不增加新的行政機構和編制。舉例來說，上海直轄市的通名改名後，成為「上海城市省」，同時中心城區設立上海市；郊區、郊縣符合設市標準者可改為二級市（如浦東市、嘉定市等，各市之間可以有規模大小和行政等級之分），郊縣尚不符合設市標準者仍保留縣的建制（如崇明縣）；上海城市省省長兼任上海市市長，省長同時管轄其他的市和縣，從而理順了各種行政上下級關係。
2、第二方案：改為「都」
綜觀中國歷代「都」制，本質意義是將首都和其他特別重要城市納入中央政權直接管轄的體系之中，它包括了歷代當時的首都和衝要之地。「都」具有都會、都市之義，是指城市化水平較高、城鎮密集的都市區域。從中國歷史來看，「都」比較全面、確切地反映了作為中央直轄一級政區的政治、經濟功能和重要的行政等級地位。在當今直轄市政區制度不盡理想、「直轄市」通名欠科學的情況下，用「都」之名代替「直轄市」，既有確鑿的歷史依據，更有強烈的現實意義。
中國直轄市改「都」，也是借鑑日本東京都的經驗。不過，兩者有一些本質區別：一是轄區範圍，中國的「都」面積較大，日本東京都則較小，因此中國「都」的行政結構層次為三級，而東京都為二級；二是「都」下管轄的二級政區類型，中國「都」包括縣，而東京都不轄縣；三是中國設想的「都」，將在首都和大區域的經濟中心實施，日本僅包括首都；四是日本的城市現代化程度要比中國高得多，中國的「都」內仍有大量的農村、田疇，農業、農民、鄉鎮人口比重仍然較大，而東京則較小；五是在都下設市模式上，中國將來允許整縣改市和鎮升格為市並存，東京都的市均由町演化而來，多為切塊設市。
今天，我們用「都」來代替「直轄市」，即非復古，也非崇洋，而是在總結歷史經驗、借鑑外國模式基礎上的一項制度創新。中國直轄市改「都」具有上述有利條件的同時，也有它的不利因素。改成「都」之後，「都」的行政長官怎麼稱呼？日本東京都的最高行政長官叫「東京都知事」，本質上與中國宋代的官名完全一樣，我國恐怕不能取這樣不中、不洋、不今、不古的稱呼。並且，直轄市改「都」後至少會引起與成都、新都、昌都、江都、鹽都、於都、寧都、豐都、望都、花都、樂都、武都、商都等現有政區地名的混淆，況且中國古代帶「都」字的政區地名更多，明清時期縣以下還有叫「都」、「圖」的小政區。直轄市改「都」後的這些弊端，難以消弭。
世界上的事沒有絕對的利、也沒有絕對的弊，權衡利弊而取其長，筆者認為第一方案更具有可操作性。
