國土空間規劃試點城市全國（國土空間布局的三種路徑）
2023-07-03 08:30:28
在城市群和都市圈中要去中心化，但是在都市圈和城市群之外則要促進區域中心城市發展，不能分散化。要素向中心城市聚集的過程，也是中心城市輻射周邊地區的過程
文 | 肖金成
在《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中，第八點要求「優化國土空間布局，推進區域協調發展和新型城鎮化。」實現這個目標的關鍵在於如何正確認識「空間布局」以及如何實現布局優化。
「十四五」提出來三個概念：都市圈、城市群和區域中心城市，這三個概念代表了三種地域形態，各自有明顯的特徵，主要是從產業和人口聚集上加以區分，我認為這三種形態是可以覆蓋全國。
一．都市圈根據中國建設部確定的標準，城區常住人口達到100萬以上為大城市，500萬以上為特大城市，1000萬以上為超大城市。另外將大城市分為I型大城市和II型大城市，300萬到500萬為I型大城市，100萬到300萬為II型大城市。
對於超大城市來說，1000萬以上的人口會給城市管理帶來較高的成本與較大的壓力，極容易出現「大城市病」，成本提高、交通擁堵、環境惡化等，因此從管理的角度出發，並不希望城市規模進一步擴大，希望採取措施疏解其功能，將產業向外轉移。但超大城市具有虹吸效應，就是吸引力很大，吸引周邊地區的經濟要素，使城市變得更大。這種極化的趨勢是不可阻擋的，作為管理者，要正確認識極化效應的負面影響，應通過規劃和政策控制其發展。
城區常住人口500萬到1000萬的特大城市，中國目前有10個以上。這些城市有很大的吸引力，正在向超大城市逼近，「大城市病」逐步顯現。與超大城市不同的地方在於，特大城市的產業結構還處在不斷變化中。從管理角度出發，同樣不希望其規模繼續擴大，而是希望放緩其增長速度的同時，優化其產業結構和空間布局。
再將目光放到人口300萬到500萬的I型大城市，其規模較大，但輻射效應還不強，管理者需致力於強化輻射效應，帶動周邊地區的發展。而100萬人到300萬人的II型大城市則是我們希望加快發展的城市，這些城市規模較合理，產業聚集的基礎條件也較好，是國家應支持發展的城市，促進產業結構合理化，實現大中小城市和小城鎮協調發展。
人口超過300萬的城市便可稱之為「都市」，而都市對周邊地區產生影響的距離，即「輻射半徑」是由城市規模決定的。規模越大，輻射半徑越大。根據我們的研究，城區常住人口超過300萬人，輻射半徑可以達到100公裡；如果人口超過500萬，輻射半徑可以達到150公裡；如果人口超過1000萬人，輻射半徑可以達到200公裡。
所謂的都市圈，就是以都市為核心，其輻射影響的範圍。這種影響是一個市場化過程，但政府是可以施加一定的影響，如推動交通一體化、公共服務一體化等。修建包括地鐵在內的軌道交通就是一個很好的舉措，通過軌道交通將都市與周邊城市聯繫起來，可以幫助實現「變極化效應為輻射效應」。因此，都市圈有時也可稱之為「一小時交通圈」。
依據我們的測算，未來全國會出現30個左右的都市圈，覆蓋範圍約為幾十萬平方公裡。其特徵主要有三點：一是核心城市規模較大；二是核心城市與圈域範圍內的城市、城鎮乃至村莊關係密切；三是周邊地區與核心城市形成一定的分工，使核心城市的產業鏈條向外延伸。例如核心城市主要發展服務業，既包括餐飲、商貿、物流配送等傳統服務業，也包括金融、保險、文化會展、高科技研發等在內的現代服務業，且這些服務業不僅服務於核心城市，也服務於周邊地區，讓周邊城市騰出手來發展其他產業。
其中，一些耗水耗能、成本較高的重型製造業適合在周邊城市發展，實現產業向外轉移。核心城市放掉製造業，一方面有利於保護城市環境，另一方面也給予周邊城市發展的機遇。而周邊略小一些的城市則可以進行零部件生產以及農產品加工，與核心城市較便利的交通使其產品可以直接面向收益較高的核心城市銷售。小城鎮可以發展康養產業，利用其優美的環境吸引核心城市的老年人、退休職工等來休閒養老。
這樣的城市體系就比較合理，而這種布局實現的過程不僅僅靠自然演進或純市場化過程，政府可以通過規劃和政策，促進布局優化，推動目標的儘快實現。
二．城市群城市群是我們討論的第二種形態，其並非獨立於都市圈之外，而是建立在都市圈之上。其形成的關鍵在於，相鄰都市的輻射範圍有一定的重合。我們知道，一個城市的輻射半徑與其人口規模有關，要明確這裡的人口指的是「城市人口」，不包括農村人口，也就是核心城市的下屬縣城的人口和遠離核心城市的城鎮人口均不應計入。
2.1京津冀城市群
京津冀城市群中，北京城市常住人口超過1000萬，天津城市常住人口超過500萬，石家莊城市常住人口將近300萬，輻射半徑依次為200、150、100公裡。首先，天津與北京相距100公裡，也就是說兩者的輻射範圍是相互覆蓋的；其次，北京與石家莊相距290公裡，兩者雖無法相互覆蓋，但中間有保定城市圈，有部分區域重合，天津與石家莊也是類似的情況。
京津冀有三個都市圈，而這三個都市圈有一部分是互相重合的，在這種情況下三者無法相互分離，於是就形成了城市群。所以京津冀城市群涵蓋了三個都市圈，我們說城市群是建立在都市圈之上的。
2.2長三角城市群
長三角城市群同樣包含三個都市圈：上海、南京及杭州都市圈。上海到南京將近300公裡，到杭州大概是150公裡，上海的輻射半徑是200公裡，南京的輻射半徑是150公裡，均能輻射到杭州。杭州也可以輻射到嘉興和湖州、紹興，而上海也輻射到嘉興和湖州。也就是說三個都市圈之間的部分是相互覆蓋的，於是就形成了長三角城市群。
2.3成渝城市群
成渝城市群是由成都和重慶兩個都市圈構成的，兩者相距300公裡，而兩個都市的輻射半徑均為150公裡，形成了一個特殊的相切的結構。而在相切的位置有內江、自貢、遂寧和廣安四個城市，各有其輻射半徑，和兩個都市圈相耦合。因此，成渝城市群是一個「雙城經濟圈」。
2.4長江中遊城市群
長江中遊城市群包含了一個都市圈，即武漢都市圈。武漢都市圈的輻射半徑為150公裡，能覆蓋孝感、鄂州、黃石、荊州等城市。而在武漢的下遊，九江、黃岡等城市，武漢北部的信陽，人口超過100萬，其輻射半徑超過50公裡，但沒有形成都市，只能稱為城市圈。作為核心的武漢都市圈與周圍的城市圈耦合在一起，形成了長江中遊城市群。
2.5中原城市群
中原城市群與長江中遊城市群類似，也僅有一個都市圈，涵蓋了開封、許昌、新鄉、焦作。以鄭州都市圈為核心，和洛陽、焦作、平頂山、漯河等城市圈相耦合，逐漸形成了中原城市群。
2.6其他
目前還存在一些與周圍城市圈較遠的都市圈，相互之間輻射的範圍不能相互覆蓋，存在一定距離的斷裂帶，就無法形成城市群。未來能不能形成城市群，很大程度上依賴於城市規模能否擴大，這個過程是很漫長的，也不是簡單通過『城市擴容「來實現。
三．區域中心城市我們的都市圈城市群這兩種形態在全國所佔面積不會超過20%，還有80%的空間實際上是既沒有都市圈也沒有城市群，那麼這些空間也就是非都市圈、非城市群區域如何發展？就需要尋求新的路徑。
城市規模是衡量該區域經濟產業能否高質量發展的重要指標。例如肯德基開設分店，會對當地人口或者消費能力有一定要求，如果人口過少或消費能力過低，便不會選擇開設。國外有個說法是一個城市超過25萬人才有生命力，換句話說才具有經濟性，但這並不適用於中國，中國城市聚集二三十萬人很容易，但消費能力不強，因此要有50萬人才具有經濟性，才有生命力，各種服務業才能健康發展起來。
而人口如果超過100萬，其輻射半徑能達到50公裡以上。因此，未來我們在80%的空間範圍內要支持區域中心城市的發展。靠區域中心城市帶動區域的發展，除沙漠、戈壁和人口稀疏地區之外，所有空間都有中心城市來帶動。
我們說在城市群和都市圈中要去中心化，但是在都市圈和城市群之外一定要促進區域中心城市的發展，不能分散化。要素向中心城市聚集的過程，也是中心城市輻射周邊地區的過程。區域中心城市規模的擴大，可以擴大對周邊地區的需求，周邊地區很多產業就有發展的機會。在都市圈和城市群範圍內，我們要強調均衡、協調、輻射。但在城市群和都市圈之外，我們要強調集中，因為沒有中心城市，一味追求均衡發展，其結果就是誰也發展不起來。
（作者為中國區域科學協會理事長、國家發改委國土開發與地區經濟研究所原所長；本文基於採訪內容，由《財經》實習記者文玄亦、記者鄒碧穎整理，編輯：王延春）
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