學前教育立法聽證（求解入園難入園貴）

2023-06-18 11:17:34

2022年9月1日，《深圳經濟特區學前教育條例》（下稱「深圳學前教育條例」）正式施行，成為國內第49部由地方出臺的學前教育條例，也是最新的一部。

條例中有不少值得注意的新提法。例如，首次提出幼兒園心理健康教師配備要求，創設了對舉辦者的禁止性規定，並將「以開設託班形式招收兩周歲至三周歲的幼兒實施保育和教育的（機構）」納入條例管理範圍。

長期以來，學前教育地方立法被認為是解決「入園難、入園貴」的折中之法，實際上已經過較長時間的探索，早在1986年，江蘇省就已出臺幼兒教育暫行條例。

「折中」，更多是上位法缺失背景下的現實選擇。中國先後頒布過《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》等九部教育法律，而學前教育法至今未出。自1989年發布《幼兒園管理條例》，到2020年9月教育部公布《中華人民共和國學前教育法草案（徵求意見稿）》，學前教育立法走過了漫長的31年。2022年全國人大常委會工作報告中提到，學前教育法已進入2022年年度立法工作計劃。

上位法缺位，一定程度上使地方學前教育立法和實施受到掣肘。多地教育局學前教育處負責人透露，包括財政投入、非編教師薪資待遇及問責制度，「條例中仍有部分規定難落地」。

收費與投入

深圳曾被視為民辦幼兒園樣板城市，而據本地媒體報導，至2018年，全市公辦園在園幼兒佔比不足4%。

2016年全面二孩政策實施後的幾年裡，深圳是全國新生兒最多的城市之一，幼兒園學位需求也隨之激增。2018年底，中共中央 國務院《關於學前教育深化改革規範發展的若干意見》提出「到2020年公辦園在園幼兒佔比原則上達到50%」，深圳也由此開始了一輪學前教育改革。改革後，公辦園比例增加，部分民辦園轉為普惠園。至2020年12月，公辦園在園幼兒佔比已超過50%。

改革旨在解決各地學前教育長期面臨的「入園難、入園貴」問題。在一些學者的調研中，地方政府對學前教育的重要性認識不到位、教育財政投入不夠，以及民間資本入場令學前教育走向逐利等因素，都在加劇「入園難、入園貴」。

有家長在社交平臺上曬出高達上萬元的幼兒園學費，調侃「貴過大學學費」。廣西大學法學院教授管華曾組織調研全國140所幼兒園，發現每學期收費在3000元以下的幼兒園最多，共有86所，但也有5所收費超過一萬元。

2020年6月2日，深圳，一所幼兒園外，家長送孩子上學。 （視覺中國/圖）

一些地方政府把解決問題的希望寄托在立法上。據南方周末記者的不完全統計，截至目前，全國有23個地方公布了學前教育地方性法規或規章，現行有效的共計49部。

地方立法首先面對的問題是，如何釐清公辦園和民辦園之間的關係。華南師範大學基礎教育治理與創新研究中心主任胡勁松正帶領團隊開展《廣東省學前教育條例》立法研究工作。他所在課題組2020年對廣州、深圳、佛山、汕頭、湛江和清遠等廣東省內城市做了超過10萬餘份問卷調研，發現核心問題之一，就是「在辦園體制中如何處理好公辦普惠與民辦營利的關係」。

深圳學前教育條例明確了幼兒園的普惠性，提出要「堅持政府主導、社會參與」，形成「普惠、優質、多樣化的學前教育公共服務體系」。

現實的壓力也來自教師流失。為此，條例提出，將公辦幼兒園保育教育工作人員工資納入財政保障範圍，並作出具體規定：「公辦幼兒園教師工資，參照同等條件的中小學教師平均工資收入水平合理確定。」

由於深圳近年以較高收入招聘及引進中小學教師，頻頻引發社會熱議，此條內容也受到較大關注。而在更多地方立法經驗中，保障教師待遇的做法更多是拉近收入差距。

全程參與《山東省學前教育條例》（下稱「山東學前教育條例」）起草工作的山東女子學院副教授王錄平介紹，「條例規定，當公辦幼兒園編制總量不足時，可以探索實行人員控制總量備案管理方法，保障公辦幼兒園中未納入機構編制管理的教師在工資、福利待遇、社會保險等方面，與納入機構編制管理的教師相同。」

深圳學前教育條例還回應了更加本土化的關切。曾有深圳市教育局工作人員接受採訪時稱，在尋找幼兒園場地時，「壓力很大」。在深圳學前教育條例中，幼兒園建設用地被納入全市國土空間規劃統籌安排，並從細節上加以規範。為了破解開發商對公共服務配套園規範、標準不了解的問題，條例還規定，相關部門在核發建設工程規劃許可證前，幼兒園建築設計方案需徵求教育部門意見。

時任深圳市教育局學前教育處處長王巍曾介紹，相關舉措在龍華等區試點時，幼兒園建設周期至少縮短了一個學期。

上位法缺位，地方立法謹慎

對地方立法而言，上位法是一個風向標。各地學前教育條例立法過程中，都面臨著上位法缺位的問題。

管華曾參與學前教育法調研工作，他指出，這一定程度上讓地方很難突破既有框架，邁出更大的步子。管華曾參與起草某地學前教育條例，就因為學前教育法暫未通過而被擱置。

難以突破的還有各部門之間的權責劃分。例如，山東學前教育條例並未對學前教育經費在同級財政性教育經費中所佔比例作出具體規定，王錄平表示，「儘管立法者期望將經費投入比例量化，但現實中，財政部門與教育行政部門之間存在權責劃分問題，難以達成一致。」

在已施行學前教育條例的地方，有兩個問題不易解決：錢從哪兒來，以及如何執法。

學前三年毛入學率和普惠性幼兒園覆蓋率是衡量一地學前教育水平的重要指標。2018年，服務於國家立法，西北政法大學教育立法研究基地調研了全國29個省份的140所幼兒園後發現，西部欠發達地區存在「入園貴」的問題，農村偏遠山區仍有較多兒童處於「離學」狀態。

影響毛入學率的一大因素在於各地政府的財政投入。多名地方教育局負責人告訴南方周末記者，地方對學前教育的財政投入與地方經濟發展水平直接掛鈎，各地差距較大，即使是同一省，不同縣市也存在差異。

瀋陽市教育局學前教育處一名負責人透露，「瀋陽這些年也沒少在學前教育上投入經費，但跟南方發達城市相比，兜裡沒那麼多錢，再吆喝也難。」

學前教育經費投入佔比歷來不高。北京師範大學教育學部教授龐麗娟2010年一篇文章中提到，在中國教育財政性經費的總量之中，學前教育經費僅佔1.2%-1.3%。而在發達國家，這個數字一般為8%-11%。

這影響到幼兒園教師的整體待遇。管華記得，在前述調研中，團隊發現教師最高工資在3000元以下的佔38.1%，最低工資在2000元以下的佔65.2%；有一個縣，26年未給過幼兒園教師編制。

《寧波市學前教育促進條例》於10年前的2012年7月1日起實施，至今仍有部分關鍵規定難以落地，該市教育局分管學前教育的一名負責人表示，「尤其是教師工資待遇方面。」

寧波市規定，公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園具有專業技術職務資格的非在編教師，人均年收入應當達到當地平均工資的1.5倍以上。「條例出來時，社會（年）平均工資很低，只有三萬多，1.5倍也就五六萬。現在，社會平均工資漲到八萬多，1.5倍就去到十多萬了，財政投入很難跟得上。」

收入水平直接影響對人才的吸引力。前述寧波市教育局負責人表示：「幼兒園老師不像小學老師一樣只教單科，幾乎得教全科，彈唱跳畫樣樣都要會，對老師的綜合素質要求很高，目前的薪資待遇難以吸引優秀人才。」

2022年9月1日，江蘇崑山一所幼兒園開學。 （視覺中國/圖）

地方性學前教育法規缺乏強制性與約束力，也是部分條例難落地、地方政府職責落實不到位的原因。龐麗娟曾指出，學前教育立法重點之一是建立督導評估與問責制度。

某市學前教育處負責人解釋，「由於缺少上位法依據，地方在制定條例時非常謹慎，在行政處罰方面難以制定一些強制舉措。」

頂層立法難在哪兒？

對於學前教育立法，業內已期盼多年。

龐麗娟早在2001年就呼籲，作為國家教育體制四環中首要環節的學前教育，沒有專門的法律，「不能不說是一個明顯的缺憾」。她甚至設想了一個涵蓋機構、教師、受教育兒童等九個章節的總體框架。

2009年，全國人大代表、華中師範大學教授周洪宇建議，應儘快制定學前教育法。在接受媒體採訪時，周洪宇認為學前教育存在諸多問題的原因，就是「在於當前我國學前教育法律地位不明確，導致管理體制和投入體制不順，政府責任不清，難以建立健康的學前教育管理秩序」。

實際上，學前教育立法工作一直在推進。2006年，全國人大科教文衛委員會就正式委託教育部開展學前教育立法的研究和起草工作。此後，2008年、2009年、2011年、2017年，相關部門都曾對學前教育立法表態，但進度仍顯緩慢。

學前教育立法難在哪兒？華東師範大學教育學部教授吳遵民曾撰文表示，民營化、企業化、集團化的運作模式導致了立法邊界模糊；地方之間經濟文化發展水平差異巨大；學前教育屬性的界定與整體歸屬困難等問題，都讓立法過程十分艱難。

更現實的問題或許是社會重視程度不足。此前國家教育事業的重點任務，是普及九年義務教育及高等教育大眾化。管華認為，這兩項任務近兩年取得顯著成效，「長期被忽視的學前教育得以進入立法工作計劃」。

2018年3月，全國政協十三屆一次會議舉行的記者會中， 教育部原副部長劉利民就提到，要加快立法進程，用立法方式來明確各級政府在學前教育規劃布局、投入、師資配備等方面必須履行的責任。

同年9月，由教育部政策法規司主辦、西北政法大學教育立法研究基地承辦的學前教育立法論壇召開。管華向教育部提交了《學前教育立法百所幼兒園調研總報告》，並提出立法應首先明確學前教育的性質。

學前教育的性質與政府投入直接相關。以管華調研過的江蘇沛縣為例，部分幼兒園表示，很少有省、市局的檢查工作，平時也不組織學習培訓。在教育經費負擔結構上，中央財政與地方財政的投入大，省級財政投入力度小，呈現出「兩頭大中間小」的特點。對西部地區的鄉鎮而言，壓力尤其巨大。

即便是上位法，立法過程中同樣涉及到各部門之間的權責劃分問題。管華舉例，在幼兒園設立許可上，存在教育、工商、民政部門多頭審批，但工商、民政部門不具備監管能力。

這還體現在教育部門和衛生部門之間。在現行制度框架中，0-3 歲由衛生部門主管，3-6 歲由教育部門主管。曾有觀點認為，保教分離的現狀可以通過統歸一個部門管理的方式解決，但管華認為，相關建議制度成本比較高。

地方立法同樣面臨這一問題。由於上位法尚未出臺，地方在確定立法調整對象時難以定奪，王錄平回憶，「0-3歲幼兒到底要不要納入學前教育法規的調整對象？當時我們一直在研討，幾稿下來都有所增刪。」

值得注意的是，作為最新出臺的一部學前教育地方法規，深圳學前教育條例並未將適用範圍規定在3歲以上，而是降低至2歲，提出「以開設託班形式招收兩周歲至三周歲的幼兒實施保育和教育的」，也可以參照適用。

應以擴大教育機會為主

適用範圍是學前教育立法其中一個核心爭議。據管華回憶，2018年9月那場研討會，教育部政策法規司相關負責人在會議總結時指出，討論會得出了幾點共識，立法宗旨上，應以保護兒童權利為中心；另外，多數專家和園長希望把0-3歲納入調整範圍。

到了2020年，教育部就學前教育法草案向社會公開徵求意見。但草案中，適用範圍仍是「三周歲到入小學前」。北京大學法學院教授湛中樂曾指出，草案將0-3歲嬰幼兒排除在立法調整範圍之外，不僅與發達國家學前教育經驗背道而馳，更與北京、上海等多地已開展的將0-3歲嬰幼兒納入學前教育服務體系的探索不相契合。

另外，圍繞草案中的政府責任劃分問題，也引發不少討論。

中國教育發展戰略學會民辦教育專業委員會提交了一份修改建議。當中針對草案提出的「發展學前教育應當堅持政府主導，以政府舉辦為主」，以及規定新建小區配套幼兒園只能舉辦為公辦幼兒園的表述，該委員會認為，實際情況中，地方政府資金投入壓力大、資源配置不足，鞏固義務教育尚顯吃力，建議修改為「公辦民辦並舉」。

除了具體問題，管華認為，從立法出發點來看，不宜提出過高的學前教育質量標準。「現有的建設標準、教職工配備標準多是示範性標準，在農村、城鄉結合部和邊疆地區很難實現。」管華表示，即便在美國，學前項目均以擴大教育機會為主，還沒有上升到提高質量的階段。

2021年12月，教育部等九部門印發《「十四五」學前教育發展提升行動計劃》，提出的其中一個目標為到2025年，全國學前三年毛入園率達到90%以上。

不少接受採訪的地方教育部門負責人則對學前教育法的出臺充滿期待。

瀋陽市教育局學前教育處負責人表示，如果上位法出臺，針對法律裡提出的量化要求，地方會制定時間表、任務書，採取相應的落地政策去保障工作推進。「如果國家層面的法規有一些硬規定，那麼地方在執行或者研製措施時會更有底氣，也有和其他部門博弈的理由和依據了。」

瀋陽市教育局曾組織園長、骨幹教師提建議，「當時大家都看到了希望和曙光，畢竟是我們自己學段的專門法律，也是將來學前教育權益的保障」。

南方周末記者 蘇有鵬 南方周末實習生 李冰心