基礎設施建設的投融資模式（基礎設施投融資的邏輯和路徑）

2023-10-11 09:55:20 1

基礎設施建設的投融資模式?近年基礎設施投融資政策在先後經歷了去融資平臺化、叫停BT模式、打開政府債券前門、糾正政府購買服務、規範發展PPP模式、擴容專項債等階段後，在「求發展」和「防風險」的雙重目標導向下，基本形成了以「專項債 PPP」為主，輔之以其它投融資模式的格局，為基礎設施設計合規、可行的投融資模式是當前的熱點話題之一，今天小編就來說說關於基礎設施建設的投融資模式?下面更多詳細答案一起來看看吧!

基礎設施建設的投融資模式

近年基礎設施投融資政策在先後經歷了去融資平臺化、叫停BT模式、打開政府債券前門、糾正政府購買服務、規範發展PPP模式、擴容專項債等階段後，在「求發展」和「防風險」的雙重目標導向下，基本形成了以「專項債 PPP」為主，輔之以其它投融資模式的格局，為基礎設施設計合規、可行的投融資模式是當前的熱點話題之一。

1 基礎設施投融資的特點

為了真正理解投融資模式的內涵，需要對國內基礎設施的投融資的特點有大致的認識，受基礎設施的自身特點、財稅體制和公共服務價格機制等影響，國內基礎設施主要有以下特點。

1.1 基礎設施的投資建設屬於政府的直接責任，政府應承擔無限責任；

基礎設施及其所承載的公共服務是政府負有責任和義務提供，無論是採用市場化方式引入社會資本還是政府直接投資，都屬於政府的直接責任，這是政府作為國家治理機器所決定的，國內基礎設施伴隨著城鎮化快速發展，但也存在行業發展和區域發展不平衡等問題，基礎設施關係著人民群眾的獲得感，政府理應對基礎設施的投資建設承擔最終的無限責任。

1.2 地方財權和事權的不對等是導致基礎設施投融資的債務沉重的根本問題；

分稅制改革後，目前最為主要的共享稅種（增值稅和所得稅）基本上是中央和地方對半開，但地方政府承擔區域內經濟建設發展的重任，基礎設施是經濟社會發展的重要載體，地方政府要謀求發展必須投資建設基礎設施，基礎設施的投資額往往巨大，無法依靠當期財政收入解決基礎設施的建設資金來源問題，只能對外舉債，財權和事權的不對等導致地方政府沉重的債務負擔。以往地方政府可以通過土地消化債務，在中央強調房子是用來住的，不是用來炒的定位後，地方政府的土地財政難以為繼，導致債務無處消化。

1.3 基礎設施的公益屬性往往強，大多數基礎設施無直接回收機制；

除少量具備收費機制的基礎設施外，大多數基礎設施是面向社會公眾提供的，自身並不具備投資回收機制，但基礎設施的外部性明顯，基礎設施的完善對於區域生產生活質量提升和環境改善影響重大，往往需要通過稅收或土地租金（或出讓金）的形式回收，由於我國尚未建立差別化的稅收政策，只能通過土地的價值提升來回收，限於目前的土地政策，政府僅受益了一級土地開發的收益，二級土地開發及房地產增值的收益並未由政府享有。

2 影響基礎設施投融資路徑選擇的關鍵因素

除受基礎設施投融資的特點影響外，地方政府選擇基礎設施投融資模式時也會結合績效導向、可操作性和區域可持續發展等因素，具體來看，主要有以下方面。

2.1投融資模式合規，不會造成違規舉債和隱性債務；

當前防範化解地方政府隱性債務風險被提到政治責任的高度後，合規性被地方政府視為選擇投融資模式的首要因素，任何的投融資模式必須依法依規，不得觸碰紅線，如何在不造成違規舉債務和新增隱性債務的前提下，為基礎設施提供合法合規的投融資模式和操作路徑已經成為當前的重要課題。

2.2 操作流程簡便，可快速實現融資落地；

地方政府決策基礎設施實施與否的關鍵因素是資金來源問題，而不是項目的必要性，對於行業主管部門來講，每個基礎設施項目都是必要且緊迫的，這是從各自角度看問題造成的，在地方有限財力面前，地方政府只能以項目的資金到位與否決定實施的項目。受融資平臺時期影響，地方政府仍然習慣於被動接受「給錢」模式，像F-EPC、投資人 EPC等模式能夠大行其道的很重要原因就是操作簡便，建設資金由施工單位墊資或融資，快速解決了項目建設資金問題。因此，能夠快速實現融資落地是地方政府選擇投融資模式的因素之一。

2.3 能夠建立合理的外部溢價回收機制；

現在的政府越來越重視基礎設施的投入產出平衡，除快速、合法合規的找到基礎設施的建設資金，政府也要考慮為基礎設施的融資建立償債機制，基礎設施的外部溢價回收機制無疑最關鍵的環節。參照企業的現金流量表，建立基礎設施投融資的現金流量表，做到中長期動態平衡，防止出現債務風險。基礎設施的融資增信已經從政府的直接擔保背書（如承諾函、擔保函、回購等）轉向以政府的資源（如產業提升後的稅收、價值提升後的土地、區域內的人流）作為信用，當前片區開發ABO模式在實踐中能夠獲得地方政府青睞的很重要原因是建立了以土地價值和產業稅收作為基礎設施外部溢價的回收機制，改變了以往直接依賴政府兜底回購的模式。

3 當前基礎設施投融資的路徑

為控制地方政府為基礎設施融資所形成的債務，做到債務顯性、總額可控，現階段已基本形成了以「專項債 PPP模式」的合規投融資模式，但這兩種模式還遠無法解決基礎設施巨大的融資需求，實踐中，地方政府探索出很多處於「灰色地帶」的投融資模式，現對各種投融資模式進行解析。

3.1政府債券；

在《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）出臺和新《預算法》實施之後，地方政府的舉債已從政策頂層上進行約束和規範，地方政府只能夠通過發行政府債券的方式進行舉債，但國發[2014]43號之後，政府債券的規模並未出現大規模的增加，主要是國發[2014]43號叫停融資平臺的同時也為基礎設施投融資打開了PPP模式，之後，隨著相關國家相關部委在基礎設施各個領域力推PPP模式，PPP模式幾乎成為基礎設施投融資模式的首選，但隨後的隱性債務審計和《關於推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見》（財金[2019]10號）的出臺，PPP模式逐步規範，規模被壓縮，專項債異軍突起，發行規模迅速擴容，專項債新增額度從2018年的1.35萬億元、到2019年的2.15萬億，再到2020年的3.75萬億，雖然有疫情的影響，但PPP模式的收緊無疑釋放了專項債的額度。

政府債券有額度限制，政府債券的發行額度取決於省裡核定的新增債務限額，新增債務限額由省財政廳根據各地財力狀況、債務風險水平、項目收益、年度項目投資需求等因素核定，其中一般債券限額規模較小，且年度間變動不大，專項債券是當前政府發債的重點，新增限額規模與上年度基金收入情況、項目收益等因素密切相關。新增限額下達後，由財政部門編制發行計劃，預算方案，經人大常委會審議批准後，由省財政廳代為發行，轉貸至各區縣。

政府債券由於是背靠強大的政府信用，融資成本較低，而且債券存續期呈越來越長的趨勢，對長周期消化於基礎設施的債務較為有利。但專項債也存在異化和泛化問題，實踐中存在專項債的收益包裝過度、市場化的商業項目發行專項債、地方政府爭搶專項債額度、項目前期準備不充分導致專項債難以發揮效益等諸多問題。

3.2 PPP模式；

PPP模式的初衷是為了在基礎設施和公共服務領域引入專業社會資本提質增效，但政策落實到基層，幾乎大部分的地方政府將PPP模式作為基礎設施的融資工具，特別是在財政部允許以工程屬性的項目入庫後，最為典型的安慶市外環北路工程PPP項目以「可用性服務費 績效服務費」作為回報機制，使得工程類PPP項目參照該項目的模式在全國範圍內遍地開花，但這種「大量固化的可用性服務費 少量考核的運營維護費」的方式無疑提前固化了政府的支出責任，這也是為什麼審計署一直認定PPP項目下的支出責任為隱性債務的邏輯起點，以至於後面財政部先後在《關於規範政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金[2017]92號）和財金[2019]10號中要求「建設成本與績效考核掛鈎不低於30%」和「建立完全的績效考核付費機制」等一系列規範要求，也無法最終消彌審計署認定PPP項目會新增隱性債務問題。

PPP模式的優勢在於發揮社會資本在基礎設施投資管理、運營方面的專業性，因此，PPP模式在運營屬性較強、政府專業能力不足的領域才能夠實現物有所值。但PPP模式由於經歷了政策的反覆調整後，落地時間變長、績效考核嚴格、地方財政承受能力空間接近上限等因素疊加，PPP模式已然進入了規範發展但低迷的時期。

3.3 存量資產盤活；

存量資產盤活主要是通過對已建成基礎設施進行盤活，獲得新增基礎設施的建設資金，形成良性的「投資－回收－再投資」機制。存量資產盤活的方式主要有PPP模式（TOT或ROT）、ABS和權益性REITS。TOT或ROT是PPP模式的運作方式之一，往往是對資產的經營權進行轉讓，受讓的主體是專業的社會資本。ABS和權益性REITS都是資產證券化，ABS是將未來可產生收益的資產轉換為可在資本市場上流通和轉讓的證券，國內的ABS仍然還是債務融資工具，無法作為有限追索，往往需要發起方提供差額補足的增信措施，而且期限往往較短，無法滿足基礎設施長周期融資的要求，這也是國內ABS在基礎設施領域推廣受限的原因。而權益性REITS解決了國內ABS的上述問題，可以做到股權的真正退出並能夠讓其份額在個人投資者之間流通，提升直接融資比重，未來將成為基礎設施資產盤活的主要方式。

但基礎設施的外部性明顯，真正具備收益性適合存量資產盤活的標的資產較少，尚無法依賴存量資產盤活獲得的資金作為增量建設項目資金的主要來源。

3.4 市場化信貸融資；

基礎設施的市場化信貸融資主要是依據《固定資產貸款管理暫行辦法》（中國銀行業監督管理委員會令2009年第2號）和《項目融資業務指引》（銀監發[2009]71號），與專項債相類似，自身具備收益性現金流的基礎設施可以按照市場化的方式申請固定資產貸款，銀行自主進行授信審批，由於沒有政府背書，銀行對項目的風險控制措施要求更為嚴格。當項目自身的現金流無法覆蓋未來還本付息時，往往要求項目業主自身的綜合性現金流進行補足。

市場化信貸融資可獲得長期的、低成本的資金，但對項目的經營性現金流要求較高，像文化旅遊、工業廠房、倉儲物流、供水供氣等具備向使用者收費基礎的項目才能夠滿足要求。

3.5 特許經營模式；

特許經營模式本應歸為PPP模式，但因PPP模式受諸多政策約束，特別是在市政公用領域基本保底量的慣例被認定為政府承諾最低收益而無法入庫後，很多市政公用項目，地府已開始繞過PPP模式，而採用特許經營模式，按照《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》實施，既簡化了操作流程，又可以規避財政承受能力10%的限制。契合地方政府對基礎設施投融資模式的需求，但若項目涉及政府補助，則會存在預算安排衝突問題，因為在《關於規範PPP綜合信息平臺運行的通知》中明確未納入PPP綜合信息管理平臺的項目，原則上不得通過財政預算安排支出責任，特許經營項目沒走PPP程序，可能會存在無法安排預算的風險。

3.6 EPC的衍生模式；

EPC（即工程總承包）本身只是工程建設的組織形式，而非投融資模式，但實踐中在EPC的基礎上衍生了F-EPC和投資人 EPC等具備融資功能的模式。由於《政府投資條例》中明確禁止政府投資項目墊資施工，很多本應該政府投資的項目按照企業投資進行立項備案，然後由立項業主對外發包招選投資人，由投資人負責投資和施工建設，項目建成後，由業主分期進行回購。這種模式將政府投資項目轉變為企業投資項目，將施工單位的墊資轉化為投資，將政府的回購轉化為企業的回購，以此規避政府投資項目墊資施工和隱性債務問題。但該模式始終無法從合理解釋地方國企為什麼要投資沒有收益的基礎設施，地方國企的債務是否最終還是會推給政府。

3.7 授權經營模式（ABO）；

ABO模式源自於2016年北京地鐵的京投模式， ABO模式在片區開發項目中實踐，財金[2019]10號後，由於無法從基金預算中安排支出責任，受財政承受能力10%的限制，片區開發項目已經開法再採用PPP模式，而ABO模式成為片區開發的突破口，通過政府將區域開發權益整體授權給地方國企，由其對區域進行價值提升後通過土地溢價反哺基礎設施投入，地方國企則通過股權合作招商的方式引入社會資本共同開發建設，形成了引入社會資本和投資回收的閉環。

ABO模式從出現開始就一直面對質疑，主要集中在ABO模式缺乏政策支持、政府直接授權國有企業的合規性、政府補貼形成隱性債務的風險、項目融資無法落地等問題。但對ABO模式仍然是對片區開發投融資路徑的積極嘗試和探索。

3.8 政府購買服務；

在《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預[2017]87號）之前，地方政府將基礎設施列入政府購買服務目錄，由此按照購買服務方式向金融機構進行融資。在財預[2017]87號中禁止將建設工程以政府購買服務名義進行違規舉債融資後，政府購買服務已回歸到其服務的屬性，偏重服務的新型基礎設施等仍然可以按照政府購買服務方式實施，新型基礎設施雖然涉及少量工程建設（如機房、展示中心、調度中心等）或設備（信息化系統硬體）等，但最終都是提供服務的載體，本質仍是服務為主，符合政府購買服務初衷，實踐智慧化、智能化的基礎設施仍然按照政府購買服務方式實施。