古代邊疆管理與民族關係思維導圖（邊疆時空劉永連）

2023-07-28 04:10:32 2

原文題目：《民國時期我國海疆管理制度的確立和管理體系的形成》

劉永連

暨南大學文學院中外關係研究所教授、博士生導師，同時兼任中國中外關係史學會副秘書長、中國海交史研究會副秘書長等學會職務。從事中外關係史研究，古代海上交往和海疆史研究。曾承擔國家、省部級項目11項，獨著或參編學術著作12部，在《文史》《世界歷史》《中國邊疆史地研究》等學術期刊發表論文90餘篇。

林才詩

廣東湛江人，暨南大學在讀研究生，專業方向為中外關係史。

本文已獲作者授權，首次在微信公眾平臺發布。

摘要：民國時期，我國海疆管理制度首先在南海海域確立起來。一是從晚清時期兩廣總督府臨時設立的「籌辦東西沙島事務處」，經民國初年廣東省實業廳、礦務廳條塊分割海洋開發等權，逐漸確立以建設廳及其所轄農林局為主管部門；二是在官員派遣和任命等方面，連同由此衍生的招商章程、監察員辦事規則等政策、制度，反映了我國海疆管理走向專業化、精細化、規範化的情況；三是下層市縣政府和科研機構、海軍部門等參與海疆管理某些事務，在大部分時段起到協同配合的作用。可以說，民國時期是我國海疆海洋管理體系形成的關鍵時期。

關鍵詞：民國時期；海疆管理制度；管理體系；南海諸島；海洋資源開發

自晚清時期海疆主權受到外來侵擾的威脅以來，我國對海疆的管理逐漸重視起來，逐步建立並豐富了管理制度。特別至改革開放和確立建設海洋強國戰略目標，我國海疆管理體系已經有了很多改進。不過，目前我國海疆管理體系中仍然存在著一些舊病沉痾，需要繼續完善。同時考察學界在該領域的研究狀況，筆者發現至今基本上仍然局限於從管理學角度對海疆時務的探討。而分析寥寥數篇從史學角度論述海疆管理問題的成果，則更見存在問題之嚴重。如王日根的兩篇論文主要探討明清「海禁」與「開海」政策及其利弊，其實與近代以來以維護海疆主權為目的的管理問題有著很大區別。再如仲雯雯對1949至2009年間我國海洋管理體制所作的分析，算是最合該項主題的論文了，然而晚清民國時期的豐富歷史卻沒得到應有的關注。如果梳理近代我國海疆管理發展史，做到從歷史角度來改進這一體制，筆者認為起碼應該了解民國時期我國形成海疆管理體系的一段歷史。

晚清時期，我國海疆管理部門已開始明確起來。就在收復東沙島主權的活動中，1909年3月由兩廣總督張人駿主持設立了「籌辦東西沙島事務處」。這是我國歷史上第一個管理南海島嶼開發、建設事務的專門機構。不過且該機構就在當年9月即被新任總督袁樹勳裁撤，事務改由勸業道兼辦，制度尚不穩定，體系亦未形成。至民國時期，南海問題進一步凸顯，東沙群島遭受日人盜採和侵擾越發嚴重，西沙和南沙群島則遭受法國、安南等勢力侵佔。為此，我國政府對南海諸島的行政管理日益加強。廣東地方尤其用力，通過權力劃分和部門設置、官員委任派遣等方式，逐步將對南海諸島的管理規範化、精細化、專業化，其管理體系和制度逐步彰顯並豐富起來。筆者初步從部門設立、官員派遣以及協同配合等幾個方面大致勾勒其狀況，梳理其變化，以饗大家。

一、地方主管部門的設立及變化

民國時期，南海諸島的管理狀態前後發生了很大的變化。其所隸屬的管理部門經歷了一系列的演變，所設置的直接管理部門也因時代不同而各有名目。不過看其前後變化，可見其管理逐步走向系統和規範。

（一）廣東省實業部、商業廳、實業廳、建設廳、礦務廳（處）

民國初年，東沙群島開發事務曾歸廣東軍政府實業部（司）管理。民國元年（1912），實業部就發布通告，公開招商承辦開發東沙島鳥糞磷礦事務。後來，實業部（司）改稱商業廳，民國十五年（1926）四月改稱實業廳；十七年六月，實業廳又改稱建設廳，東沙群島事務就由其相繼接手。與此同時，西沙群島主要關注鳥糞磷礦資源，於是政府將其開發列入礦務範圍，商人申請承辦開發鳥糞主要是向礦務廳（處）呈文。

這一時期，由於廣東政局動蕩，各種勢力反覆爭奪政權，衝突、政變不斷發生，導致官方無暇顧及海疆管理。表現在這裡就是沒有專門的東、西沙群島或海疆管理機構，而是由實業廳、建設廳時而兼理一下招商開發，礦務廳（處）更是偶爾被動受理商人的承辦申請而已。這一變化的消極影響又甚於袁樹勳時期籌辦東西沙島事務處（局）的裁撤。即使改由勸業道接手海疆事務之後，尚有一個辦理東沙島委員會在，而且作為主管官員的蔡康是一個熟悉且熱心辦理海疆事務的難得人選，在設計開發東沙群島方面既用心縝密，又能具長遠眼光，所出臺政策框架完整、內容周全而又能夠切實。但至民國以後，既缺專門的管理機構，亦無蔡康之類的可用之才。更為嚴重的是，在受理商人承辦申請過程中，其它部門隨意插手，像省政府乃至軍政府內政部、農礦部等部門及其官員憑藉權勢越俎代庖，導致政出多門，管理混亂，政府根本無法正常審核評估，選擇出合適的承辦商人來開展海島資源開發事業。正因如此，不但民國初年幾次招商毫無成效，而且此後至少十幾年時間海疆事務全被忽視，東、西沙群島再度陷入管理空白狀態。

不過在北洋政府和國民黨政權交替之際，日人再度染指東沙群島也再次刺痛國人愛國之心，國內輿論大譁，促使國民政府和廣東地方政府不得不重新關注海疆問題。這時候海疆管理開始趨於規範化。對於開發事業的政策設計和具體管理，包括對商人承辦申請的受理和初步審核，統一划歸到廣東省建設廳的職權範圍，像東沙海產如海人草等項開發具體由該廳下屬農林局掌管，而西沙群島鳥糞磷礦等礦產資源則由礦務廳（處）配合建設廳審核辦理。當時建設廳長李祿超等深刻意識到以開發固主權的重要性，故而推動建設廳重整旗鼓招商承辦，在辦理手續上頗為用心，制度建設等方面亦有成績。如果從管理機制和效能來說，建設廳統一辦理東、西沙群島開發事務方便了商人的承辦手續和開發事宜。

（二）廣東省建設廳農林局

海島開發事務改由農林局管轄，未見檔案記載從何時開始。不過在廣東省檔案館的案卷中，最早有民國二十一年（1932）三月二十六日陳荷朝呈建設廳文中稱：「務乞俯準轉飭農林局，迅借海鷹海鷗兩船予商使用，所有船員工食及一切燃燒雜費均由商自備，俾得前往將偷採日船捕拿解省訊明，交涉賠償補恤，以輕損失而免重累。」當時由於日人在東沙群島瘋狂盜採，並殘害馮德安公司駐東沙島開採的5名工人，毀壞該公司當時作業的東美輪船，馮德安先是通過建設廳向軍方請求派遣軍艦援救未果，繼而只得請求建設廳命令農林局出面向海關借用海鷹號、海鷗號兩船支援。至遲在這時候，東沙群島開發事務應當已經改由農林局負責。

將管理東沙群島招商承辦開發事務下放到農林局，包括招商承辦開發磷礦權改由礦務廳主管等，可以說也是海疆事務管理細化的一種表現。不過，這種制度改變也給管理海疆帶來許多麻煩。在海疆事務中，農林局負責管理承辦漁業及其它海洋生物產品的開發，而鳥糞磷礦開發必須由礦務廳授權，通訊交通為海軍部及中國海岸巡防處壟斷，涉及到外事紛爭更要通過外交部及其駐兩廣特派員公署來經手解決。這樣，不但沒有一個專管機構來統籌全局，全面和長遠打算，同時協調起來相當困難。就農林局來說，由於級別較低，無法與礦務廳直接協商，軍事和外交部門更是不予理會，因而許多事情根本無力且無途徑解決。而承辦商也往往因為承辦手續或一小小需求往來周旋不迭，搞得焦頭爛額。

更為重要的是，辦事機構重疊嚴重影響了辦事效率。以前承辦商可以直接向建設廳稟請，現在必須經過農林局。而農林局權力十分有限，逢事必須再呈建設廳審核。如果事情稍大，則還須再轉省政府、國民政府或外交部至其兩廣特派員公署（或廣東交涉員等）、海軍部至海岸巡防處等。如此一來，許多海疆事務總在這些部門反覆轉呈文件的過程中延誤甚至荒廢。對於這一時期諸多商人承辦難出成效農林局官員曾以商人承辦不力來搪塞，不過他們不曾捫心自問：由農林局主持官辦何以耗費大量資金而更是毫無成效？毫無疑問問題癥結主要還是在於管理機制上的運行不善。

（三）東沙（群）島海產管理處

民國二十二年（1933）撤銷馮德安承辦權之後，再無商人得以續辦，招商承辦陷入停滯僵局。這時候東沙群島海域形成管理真空，日人趁機再度染指，瘋狂盜採我國海洋資源。當時有資料描繪其情況云：「附近日人益加放縱，採草則連根抽拔，捕魚則用炮轟擊，以致該島所產之海人草及魚類貝類等，數量日減。若再任其荒廢，不特每年坐失一宗海產之權利，抑恐海產豐富之區將變為荒蕪之地矣。貨棄地而不舉，人委利而不收，事之可惜，孰逾於此？」為此在民國二十四年年初，農林局呈報建設廳，倡議設處管理管理東沙群島：「職為謀發展該島海產事業以開富源起見，擬設立東沙海島管理處一所，由職局派員試辦，經營採草捕魚等事業，以免荒廢。業經通盤計劃，約需開辦費七千餘元，經常費年約六萬元。現擬由職局在節存經費項下暫發五千元，先行開辦，其不敷之數，則向購草商移用。試辦一年之後倘能獲利，再定擴充計劃，以增產量，而裕民生。」

經建設廳、省政府逐級審批，該年二月份正式成立東沙島海產管理處，委派農林局職員梁權充任管理處主任，同時刊刻頒發木質辦公印章，印稱「廣東建設廳農林局東沙島海產管理處鈐記」，繼而擇定廣州市六二三路（今廣州市六二三大馬路）226號為辦公處所，於本月二十四日啟印辦公。

由於注意到用「東沙島」來概括東沙群島海域這一傳統做法之不足，同年五月廣東地方政府將管理處改名為「東沙群島海產管理處」。同時，農林局亦擬定《廣東建設廳農林局東沙群島海產管理處招商承辦章程》，準備按章辦理東沙群島招商開發事務。

東沙群島海產管理處是廣東地方政府再次實施官辦政策的產物。不過，農林局對官辦形式並無良策，更乏相應的管理和經營辦法。當時建設廳曾批評其既無具體計劃，收支預算亦不清楚。後來經過考慮，還是依靠招商承辦來實施具體開發。頒布章程之後，由於新規對承辦商更加苛刻，利國公司在遞交一次申請之後再無蹤影。官辦政策無法落實，不得不於當年十月收手廢止。於是，東沙群島海產管理處就此夭折。

據民國二十四年十月二十二日農林局呈報，「現該處業已結束」。同時留下一筆不小的費用開支，「計自開辦至結束止，前後支用開辦費共七千三百七十五元六毫」。而且不如預料的是，「該處前因環境關係未能進行採草等工作，以致不敷之數無從向購草商人移用，此項開辦費除五千元奉準撥用有案外不敷之二千三百七十五元六毫」，因而不得不「擬照前案，並在職局歷年節存經費項下撥支」。與官辦政策相一致，東沙群島海產管理處徒耗數千元資金後無運而終。

從民國初年到抗日戰爭前夕，我國南海管理主要是以廣東地方負責為主。東沙群島尤其典型；西沙群島偶有中央政府部門及其要人或其它機構插手，下文會有論及。從其前後變化可以看出，廣東省政府最初將不同開發事項大致分散交由實業廳、礦務廳等部門管理，後來則將主管角色逐漸落實到建設廳身上，其它如礦務廳等部門則起到配合作用。另一方面，自建設廳向下，具體事務包括招商開發環節之某些手續辦理等逐步落實到農林局、專門辦事處等下屬機構，形成農林局、專門辦事處等不同層級而上下隸屬的管理機構。這是海疆管理趨向專業化和規範化的結果，不過遺憾的是當時開發模式和政策還不穩定，又無管理經驗可以借鑑，以至於出現很多弊端，甚至有些部門設置和分權是失敗的。

二、主管官員的任命和派遣

民國初年廣東地方未設針對南海諸島事務的專門管理人員，至20世紀20年代末才有了負責監督指導商人開發的海產監察員和代表政府處理更多事務的東沙島管理員等，這也算是民國時期海疆管理逐步改進的一種表現。

（一）東、西沙群島海產監察員

民國十八年（1929）初，建設廳在中山大學的建議下開始在招商簡章中明文規定委派監察員制度。所委任監察員，專門負責對商人承辦東、西沙群島開發活動的監督和指導。該年六月，建設廳頒發東沙群島監察員委任令云：「查原定招商承辦章程第十二條，應由本廳委派監察員二人，關於採取海產進行一切隨時檢查造表呈報。茲查有司徒武、黃楚平二員堪以充任，除分令並飭周商遵照外，合行令委認真監督指導，並將該商採取情形隨時具報考核，勿得瞻徇放棄，是為至要。至該員薪工每月定為三百元，由承商周駿烈按月照支，並飭遵照。」當時福建商人周駿烈申報開發東沙群島海人草獲得批准，司徒武、黃楚平兩人便作為第一任監察員走馬上任。西沙群島監察員的委派是在1929至1930年宋錫權承辦時期，名額由最初所定建設廳和中山大學各派一名改為僅由建設廳委派一名，當時充任此職者是張杰山。

此後至民國二十六年，除了二十四年短暫間隔外，東沙群島先後有馮漢明、何仲明、吳中偉、朱汝超、陳惟明、雲超懷等相繼接任。西沙群島由於商人承辦開發為時短暫，僅有張杰山一人曾經充任西沙群島監察員。在監察員群體中，雲超懷對東沙群島事務的監察尤為深切。他在監察承辦商人開發活動的同時，對日本商人、漁民的盜採活動及其官吏、軍艦的侵擾極為關注，隨時呈報，對我國政府了解東沙群島海域各種事態的發展變化起到關鍵作用。

（二）東沙島管理員

在民國二十四年（1935）東沙群島管理處撤銷之後，農林局曾派東沙島管理員駐島。該年十二月農林局向建設廳呈請：「竊查東沙島海產管理處自結束之後，曾據商人馮德安呈請承辦該島海產事業，業經職局轉呈鈞廳核示在案，惟查該島系屬我國領土利權所載，且現據探報，近日時有歹人在該島附近盜竊海產情事，在未有人承辦時期，擬派員前往暫行管理，以資看護，俟將來批商承辦後再行相機裁撤，似較完善。茲查有馮英標對於該島情形頗為熟悉，擬由職局暫委該員為駐東沙島管理員，除飭該員遵照辦理外，理合備文呈報鈞廳察核，俯賜備案，仍候指令祗遵實為公便。」有檔案附有馮英標履歷表，稱其為廣東中山人，年齡四十八歲，現職東沙島管理員，薪俸六十元，學歷為香港聖約堂肄業，早年在海外，民國十四年回國受聘緝私衛商總處艦務主任，民國十八年九月十一日入（國民）黨，黨證為特字08727號，現住香港尖沙咀廣東道37號二樓。

儘管東沙島管理員任職時間不長，但是在幫助解決東沙群島問題上所起作用不容忽視。馮英標登島之後，一方面與原承辦商馮德安所留駐島工人協同守島，另一方面改善了與海軍駐東沙無線電臺的關係，與新任臺長李景杭共同關注日人動態，隨時電告我國政府。七月上旬，「有臺灣海人草採取組合名下之日本漁船愛媛丸、同榮丸、雄島丸三艘，並有組合理事井上龜太郎、村井宗一、職工等約百餘人，聲稱奉臺灣政府命令今來島採草，現欲強行登岸，在島搭帳進行工作，並雲若不許他輩採草，則臺灣政府必派軍艦來島保護」。馮英標與守島工人極力抗爭，拒絕其登島，兩下形成對峙。幾天後，又有琵琶丸、住吉丸、日吉丸三艘日船闖入東沙海域，於是日人仗其人多勢眾，強行登島駐紮。繼而「又有臺灣政府特派第十三隊驅逐艦若竹號到島」「其司令中佐西崗茂泰率同其下屬軍官及水兵等四十餘名登陸，連同採草組合領事井上龜太郎等往觀象臺及到職辦事處交涉。據云去年我國政府之駐島管理員經許他輩採草及登陸搭帳晾草等事，何以今年則拒絕？並雲職用槍械恐嚇其工人，若此則我亦給武器與組合以應付」。顯然，日艦之到來是日屬臺灣殖民政府專門派來保護其商人、漁民盜採東沙群島海產的。日方動用武力，致使我方捍衛東沙群島海洋權益陷入極端困難之地。不過，作為我方主管官吏，馮英標沒有畏懼和退卻，而是冷靜應對，並向我方政府提出解決方略。據報，「今經在其保護勢力之下，已開工採草及登陸設帳曬草。但職雖在困難中，然亦當盡責應付，俾得避免事情擴大。職意以為若從根本解決，須請鈞座設法嚴向臺灣政府交涉；一面請省府外交官會同駐粵日領來艦來島當地解決，免遺後患。」可以說，廣東地方政府所派遣駐島管理員在此時為維護東沙群島國家主權和地方管轄權起到比較重要的組織和領導作用。

三、其他部門、機構的分擔與配合

由於海疆問題包含了主權、國防、資源和社會生產等多方面因素，也涉及到行政、軍事乃至地方與中央等各部門利益，故而民國時期南海海疆管理制度複雜而多變。除了上述主管招商和官辦開發的行政部門和主管官員外，還有市縣行政單位、科研教育機構以及軍事管理部門參與進來，協同配合。

（一）市、縣行政單位的管理作用

按照行政區劃，至遲自清代時起東沙群島劃歸粵東地區惠州府屬下揭陽鎮管轄，西、南、中沙群島則劃歸海南地區崖縣管轄。早在清末時候我國對日交涉東沙群島問題上，惠州士紳及商、學各界就曾積極行動，呼籲政府索回主權，並掀起抵抗日貨風潮以聲援我政府外交活動，顯示出基層行政機構在維護國家主權和地方管轄權上的積極作用。至民國時期，崖縣政府對開發西沙群島承辦商曾實施監督管理，而瓊東、文昌、陵水等海南地方民眾揭露、聲討何瑞年賣國行為的活動亦彰顯著基層和地方對海疆主權和管轄權的維護作用。

據民國十一年（1922）四月崖縣縣長孫毓斌呈遞給廣東省政府的報告稱：「現據該公司經理陳介叔等，經於二月三日抵縣投文，遵即驗明護照，派定委員陳明華，於二月四日協同前往勘測。」由此可見，在承辦開發西沙群島等海域的事務中，雖然批准商人承辦、派遣監察員監督等環節由建設廳和省政府來掌握，但是商人赴島開辦和施工採掘必須有基層政權管理監督。以上述何瑞年西沙群島事業公司的承辦過程為例，何瑞年在派遣其公司經理陳介叔赴島時，必須先到崖縣政府「投文」通報，由崖縣官員驗明開發營業執照的真假，並須接受崖縣所派專員的監督檢查。再據陳明華的報告看，崖縣調查專員於當年二月四日搭乘承辦商所僱的日本輪船南興丸赴島，到了西沙群島後還對承辦商所擬開發各島的沙灘、礦區及荒地面積進行了逐一勘測。正是在勘測過程中，陳明華經過實地觀察及與在島漁民的交談，發現了何瑞年把承辦權出讓給日本商人的黑幕。還有資料透露，崖縣等海南地方政府亦關注著竄入海島暗中勘測地理和探查礦產的外國人，發現了許多日人、德人活動，並有防範意識。陳明華又曾提及：「再該公司為日股所組織，三亞港全埠早已知之。故委員到埠之日，即有請該委員須呈縣長嚴為拒絕者，又有揶揄委員為日本奴隸者，輿論沸騰，不可遏止。」

以上資料說明，基層政權實施著對其所轄海疆的日常行政管理職能。在招商開發的管理過程中，海疆所隸屬之縣政府負責檢查赴島人員，驗明承辦商執照，派員勘測、監督島上開採活動，依據陳明華和崖縣縣長的報告基層政府還可能有權備存或查看承辦商公司的股東名單、股份構成及經營簿記等檔案資料。這樣無疑對正常開發海疆資源和維護國家海洋權益起到一定輔助和保障作用。至於海南民眾及其團體聲討何瑞年和呼籲取締何氏承辦的活動，在維護國家主權和地方政府管轄權方面也有明顯的作用。這類史料很多，將由另文論述。

（二）中山大學參與西沙群島管理

南海諸島因地理、人文關係而各具特點。像東沙群島距離大陸較近，解決爭端和開發經營較早，民國時期管理制度已較成熟；南沙群島孤懸最遠，曾經遭受日本、法國、安南、菲律賓等諸多外來勢力侵擾，糾紛和爭端接連不斷，故而維護國家主權成為主要任務。至於西沙群島，以物產豐富為最，自清末至民國乃至新中國成立以後長時期內鳥糞資源皆頗誘人，資源開發重要而問題複雜，需要考慮開發技術、科技力量等因素。正是基於這一特點，西沙群島的鳥糞開發事務曾在20世紀20年代末交由國立中山大學管理。

1928年5月，在對何瑞年承辦案實施調查之後，廣東地方發現商人承辦開發存在嚴重問題。正如國立中山大學農學系教授和主任沈騰飛所指出：商人對西沙群島資源的開發屬於粗放式的低級水平，不能完全發揮西沙群島資源的經濟利益。他們一般是將所開採出的鳥糞磷礦資源直接賣給外國公司，這些外國公司（尤其是日本公司）將這些磷礦原料提煉加工製成肥料，再以高價賣給我國農民。「又查從前承商將採得礦產原料售與日人，每擔不過一元左右，經日人製造後，轉輪入我國銷售，則每擔值約八元之多。」可見這種開發實際上方便了外國的工業生產和獲利，而對我國民眾沒有多少好處。於是沈騰飛設想：如果國內也有機構能夠將島上的鳥糞加工成肥田粉，就將會大大裨益我國農業。若論加工鳥糞問題，中山大學恰恰具備這種科研和技術實力。中山大學農學系的前身是廣東公立農業專門學校，其教授如鄧植儀、沈鵬飛、利寅、丁穎、鄺嵩齡等均有留學世界著名大學的經歷，「均屬當年國內有數的農林專家學者，極一時之盛。」沈鵬飛在擔任農學系主任期間，「模仿美國辦農科，設農林試驗場、推广部，通過教學出人才，通過農林試驗場出科研成果，通過推广部應用到生產上去」。可以預想，由中山大學管理西沙群島的鳥糞磷礦開發，完全可以做到人盡其才，物盡其用。更為巧合的是，當時中山大學農學系剛開墾第二農場，「一切植物，需用肥料正多，倘經營得當，自可藉其收入，以供農林事業建設之用。擬請轉呈政治分會，準將該群島礦產，撥歸本校管理。」於是身為國民政治會議廣東分會委員的沈騰飛首先遞交呈文，繼而中山大學校長戴季陶、副校長朱家驊等以學校名義向省政府提交報告，請求將西沙群島鳥糞開發交由中山大學管理。1928年7月，經過政治會議廣州分會第116次會議決照準，廣東省政府遂將西沙群島的經營開發全權交付中山大學。

中山大學承辦西沙群島，其開發理念比較先進，希望將島上的鳥糞加工成肥田粉，就當時看來是非常不錯的一個措施，地方政府也對此非常期待。不過，這種管理方式很快就出現了問題。由於開發海疆除了科技條件之外，更需要大量的人力物力和商業運作。然而作為一個單純的學術機構，中山大學在開採、運輸、銷售等許多環節都無能為力。首先是經費問題。從整個開發過程來看，組織工人赴島開採、運輸、設廠、加工，這些都需要大量的資金。而中山大學經費亦是由政府撥付，不可能有足夠的費用供西沙群島資源的開發。其次是人力和工具問題。在經營過程中，開採、加工需要工人，運輸需要輪船，市場銷售需要商人，島上人員安全需要武裝保障，然而這些全為中山大學所不能備。不過這些問題並非完全無法解決，當時屢有商人呈請中山大學，表示「願繳款報效，批承該島鳥糞礦產，製造肥料」。最典型的一次是「益農公司商人陳恆、李有光，聯呈到校，略稱，擬厚積資本，延請礦師，自備輪船，從事採掘，所得利益，除去成本外，以三成報效本校，擴充教育之需，並請派員監督指導，附具章程仰祈核准等情」，但是中山大學屬於文教機構，不以贏利為目的，也不懂得經營之道，沈鵬飛以「本校以農林教育，著圖進展，現正規劃開採，以資利用」為由當面回絕。不久，中山大學倍感經費支絀，經營面臨重重困難，而此時日人捲土重來，在西沙群島活動愈加猖獗，由沈騰飛建議中山大學主動交回西沙群島開發管理權。

1929年4月，廣東省府第四屆委員會第149次會議，正式批准中山大學農林科主任沈鵬飛辭去西沙群島開發權的請求。

（三）行政與軍管

在晚清，南海諸島完全屬於廣東地方政府管轄。兩廣總督府不但管理其行政事務，而且亦派遣廣東水師巡視海島，維護其國家主權和海防安全。不過由於在海疆管理和建設問題上廣東地方力不從心，後來某些管理職權被國家海軍部門分擔。自張人駿擔任兩廣總督之時起，廣東地方政府醞釀在東沙群島建造無線電臺、氣象觀察臺和燈塔等設施，然至袁樹勳、張鳴岐等在任時期因經費不足而將此事務推給郵傳部、海軍部，不久清朝滅亡事情不了了之。再到民國初年南海問題再次引起人們關注，英、美、日等列強對南海虎視眈眈，特別是英國一直謀劃在東沙群島建造無線電臺和氣象臺，日本勢力則趁我國改朝換代之際再次侵入東沙海域，北洋政府不得已飭令海軍部主持，由我國自行建造這些設施。民國十三至十五年間，海軍部責成駐上海全國海岸巡防處，完成了這些設施的建造任務，同時順便將東沙群島劃為軍事管理區，由此南海諸島部分區域的管理權被海軍部門分割。加上當時南方革命政權與北洋政府對峙，實際上海軍部與廣東地方政府無法協調共管海疆，東沙群島海域管理權也就為海軍部一手控制。這樣，東沙群島海域一度由廣東地方管理變成海軍部完全軍事化管理。

據檔案史料顯示，北洋政府海軍部對東沙群島劃為軍事禁區，由全國海岸巡防處派遣以東沙臺臺長為首的海軍技術人員駐守，同時發布通告，禁止粵閩沿海漁民在此從事捕魚等任何生產活動。與此同時，東沙臺臺長及全國海岸巡防處長官等向日本商人頒發特許狀，以收繳數萬元特許費的形式管理東沙群島資源開發和生產，其性質雖是海軍部門個別軍官出於私利而出賣國家海洋權益的活動，但也反映出海軍部門實際上還實施管理資源開發和生產等行政權職權。這種態勢，到南京政府統一全國，國民政府海軍部接管東沙群島之後仍未改變。相反，據新海軍部官員辯稱，甚至軍方早自1926年也將西沙群島劃成了軍事管轄區。這些行為導致粵閩沿海漁民商人無法從事海上生產和資源開發，引起廣東地方激烈反彈。

直到1928年4月，由於廣東地方政府所批開發東沙群島承辦商與據島盜採的日人激烈對抗，廣東地方特派專員與東沙臺海軍軍官也針鋒相對，而日人侵擾活動亦引起國內輿論大譁，這些引起了中央政府的關注，於是在國民政府飭令下，海軍部不得已派遣專員與廣東省政府進行商談。為了防止內部軍官勾結日人的醜聞被揭露和放大，軍方主動妥協，交還東、西沙群島行政管理權。從此以後，海軍部只負責軍事海防，全國海岸巡防處和東沙臺的職權亦僅限於東沙島無線電臺、氣象臺和燈塔的管理；相應管理南海所有海域資源開發和海上生產等行政權則歸廣東地方政府掌握。

不過，到20世紀40年代又有變化。儘管在1928至1946年間廣東地方政府一直努力實施在南海諸島的管轄權，在大力招商開發海疆資源的同時甚至動議將東、西沙群島的無線電臺等管理權也收入囊中，但是20世紀30、40年代的南海局勢日益複雜，日本、法國、安南、菲律賓等外國勢力相繼伸手，侵擾勢力更多，侵擾和糾紛亦更加頻繁；同時招商開發海疆的效果沒有凸顯出來，為此廣東地方政府難以獨力應對海疆管理問題。在1946年初，國民政府行政院據廣東省政府的意見，命令海軍暫行代管各群島的行政工作。海軍在廣州設置海軍黃埔巡防處，委派姚汝鈺為處長，並相應設置海軍各群島管理處。以張君然為海軍西沙群島管理處主任；在張君然的推薦下，又任命海軍總司令部訓練處參謀彭運生為南沙群島管理處主任。管理處主任核定編制為中校級，辦事機構設辦公室、氣象組、電信組及各種專業的技術軍官和士兵等，管理各群島軍政事務。由此，南海諸島再次改為軍事管理，並進入到實質上的軍管狀態。

結 論

縱觀整個我國近代海疆管理發展史，民國時期是其管理制度大有進步的關鍵時期。與晚清時期相比，它有幾點重要推進：一是從設置專門機構發展到形成比較穩定的主管部門。也就是從臨時設立的「籌辦東西沙島事務處」，逐步落實到常設政府部門廣東省建設廳及所轄農林局，這裡經歷了一個從不穩定到穩定的過程。二是多部門參與形成管理體系。在日常管理工作中，基層市縣政府負責辦理驗證海產開發商身份、批准開發人員登島、監督開發活動等事務；海軍部門適時派艦船出海，巡查領海；科研教育部門則對鳥糞、海人草開發等事項開展科學實驗和宣傳教育。在某些特殊時期，這些機構還會接手某些重要任務，如在商辦嚴重遇阻時中山大學曾主辦西沙群島鳥糞的具體開發事務，南海形勢嚴峻時海軍接手南海諸島實施軍事管理。這些部門與廣東省建設廳之間不乏溝通協調，起到協同配合乃至臨時承擔重要任務的積極作用。三是主管部門的官員任命和派遣則反映了我國南海管理逐步專業化、規範化的趨勢。正是這個時候，出臺並改進了海產開發招商章程，確立並細化了海產開發監察員的辦事制度，為我國後期開發領海海洋資源提供了非常豐富的政策經驗和制度借鑑。上文還論及在此管理體系形成過程中存在的一些漏洞和弊端，有些甚至是失敗的教訓，筆者意在關照當前我國海疆管理仍未消除的問題。像多個管理部門將海疆管理職權條塊分割以至於難以協同的痼疾，其實在民國時期就存在著類似情況，而且廣東省政府設計委員會等部門曾提出許多改進意見；再如在開發海洋資源問題上國民政府對晚清提出的官辦、商辦、官督商辦等開發模式都有實踐，特別是在招商開發實踐上積累了相當豐富的經驗。筆者認為，即使在當前我國海疆管理時務中，亦大可參考。

【注】文章原載於《海南熱帶海洋學院學報》2020年第6期。

責編：魏超