公共績效管理有什麼意義（激勵制度與效率）

2023-07-30 05:21:01 2

提起經濟學思想，我們一定回想起哈耶克與凱恩斯的世紀辯論。這兩位經濟學巨人的思想，深刻地影響了我們對公共政策以及經濟學的演變。這兩位巨人的思想也改變了這個世界：當想起大蕭條，我們會在心中浮現出凱恩斯的先見之明，而當我們提及裡根經濟學與柴契爾經濟學，哈耶克的諄諄教誨猶在耳畔。然而這場漫長的纏鬥並未劃上休止符，無論是今天美國的中期選舉、英國首相的輪替還是日元的危機，我們都不難發現這兩位思想家的辯論的回聲依舊在今天的世界政治經濟舞臺上迴響：那隻「看不見的手」所主導的自發秩序，會帶給我們意想之中的幸福？階級分層越來越森嚴、風險無處不再的現代社會中，我們真的足夠靠奮鬥與德行坦然面對越來越多的未知？

《市場、國家與民眾》，[英]黛安娜·科伊爾 著，郭金興 譯，中信出版社，2022年4月。

英國經濟學家黛安娜·科伊爾的《市場、國家與民眾》一書，就試圖回答這樣的問題。面對歷史的沉澱與現實的制約，經濟學能為今天的公共生活做出怎樣的改變？更重要的是，西方經濟學中的市場與國家、放任與管制的二元對立的思維模式，真的足以解決現代社會中的各種難題？也許這個世界不再是我們在經濟學模型與數據中所勾勒的那個世界，那麼經濟學又該如何面對這些「意外」？

有一次，邱吉爾諷刺凱恩斯老是改變立場。凱恩斯反唇相譏：「當事實發生了變化，我的想法也就發生了變化。那您呢，先生？」也許，面對今天這個世界，我們又該如何調整思維的坐標與信念之間的平衡，去重新決定未來的政策制定？

撰文丨楊濯

「在當前的危機中，政府不能解決問題，政府本身就是問題……如果我們中間沒有人能夠自我支配，那麼我們中間誰又有能力管治別人呢？」，在1981年的美國總統就職典禮上，隆納·雷根如此清晰地傳遞出「小政府」的理念，並將聯邦政府限權瘦身與權力分立、自由放任經濟、減稅、去監管、福利改革、提倡自足自立等一道，列為新保守主義「裡根革命」的核心原則。

「裡根革命」並不只是深刻影響了共和黨。「我們知道大政府並不會有一切問題的答案……大政府時代已經結束。」這句看似保守主義的話出自民主黨總統比爾·柯林頓之口。他在八年任內接受了「小政府」的核心精神以及謹慎財政、福利改革、擁抱自由貿易等政策方向、福利改革，最終留下630億美元的財政盈餘。

不過，「裡根革命」並未能扭轉自羅斯福「新政」和林登·詹森提出的「偉大社會」計劃以來開始的趨勢——無論從職能範圍、財政收支還是人員規模來看，美國政府都在不斷擴張之中。如今拜登稱為「建設美國的藍領藍圖」的就業計劃和大政府計劃，哪怕由共和黨提出，也絲毫不令人感到意外。

黛安娜·科伊爾，劍橋大學公共政策專業首位班尼特講座教授。她是英國經濟顧問委員會和自然資本委員會的成員，以及國家統計局的研究人員。

「政府是否應該對我們的生活產生如此大的影響，當然是一個可以爭論的問題……然而由於我們是在群體和社會中生活的，任何個人的決策都會對其他人產生影響。」在《市場、國家和民眾：公共政策經濟學》一書的前言裡，劍橋大學班尼特公共政策研究所黛安娜·科伊爾教授如此解釋，為什麼哪怕是主張「小」政府的人，也需要考慮以最優方式組織經濟的公共決策如何做出，考慮私人市場、政府行動和非政府組織如何共同形塑了每個國家的經濟與社會。

出於效率與平等兩個主要理由，西方國家經常大量幹預私人經濟活動。但以自由交換為基礎的市場力量和以強制為基礎的國家-政府各有長短：完全依靠市場，有可能帶來過度壟斷、公共利益受損、出現市場失靈；完全依靠政府，則有可能造成定價機制扭曲、資源配置效率下降、經濟活力減損、出現政府失靈。從西方的長歷史維度來看，在歷史、文化、觀念等領域的變遷以及具體危機事件的衝擊下，「鐘擺」在政府與市場兩端反覆搖擺。

「歷史和地理至關重要，觀念也同樣如此」。在科伊爾眼中，市場、政府與社會規範「只是我們為組織社會的不同模式貼上的標籤」，社會思潮、政治議程和歷史事件都會改變經濟特性、個體品味和社會偏好，而且「在不同國家和不同時期所做的政策選擇將截然不同」。例如在美國，個人主義和政府不幹預的傳統就要比在歐洲強大得多。

保障競爭、加強監管、恢復秩序

按照經濟學理論的假設，消費者和生產者是理性的、自利的、有固定偏好的，現實中存在完全競爭狀態和完全市場，每個人都掌握了完全信息且信息對所有人都是相同的、對稱的，商品的擁有和使用是競爭性的、排他性的，個人收益和社會收益、私人成本和社會成本在總量層面和總和意義上是相等的，商品產權明晰且在社會完善的產權制度下受保護、可交換。

遺憾的是，「實踐將掩蓋福利經濟學理論問題的溫文爾雅的面紗扯得粉碎」。上述假設條件在真實世界中往往不會成立，因此也將出現「非理性」選擇、自然壟斷、信息不對稱、外部性、逆向選擇、公地悲劇、交易成本、搭便車等等「市場失靈」現象。

那麼，當經濟未能處於競爭均衡狀態而且存在多種市場失靈時，符合邏輯的做法就是「在市場中（重新）建立競爭或對市場進行監管，而更普遍的是兩者雙管齊下」。競爭被普遍視為增加社會福利最有效的手段。在競爭性市場中追逐利潤使私營企業具有追求低成本和創新的強烈動機，「而西方戰後國有化行業的經驗表明，它們的確不如私人部門同類企業那樣工作高效、積極創新」。

不過，由於現代經濟和先進技術使市場變得極為複雜、信息不對稱和規模收益遞增又極為普遍，真正的競爭往往難以實現。在這種情況下，也需要政府以實行監管、組織生產和協調行動的形式進行幹預。監管不但在所難免，而且由於存在部門利益、地方利益、集團利益的棘輪效應，「監管的範圍隨著時間的推移有增無減」。

「所有市場都需要監管，自由市場只是一個不符合實際的抽象概念。」問題在於競爭與監管之間常常需要權衡。科伊爾列出，即使只是在英國開辦一家紮根社區的小型咖啡館，也需要面對十餘項監管措施，包括但不限於：提前28天在地方政府註冊，取得提供含酒精飲料和設置路邊攤位等特許業務的許可證，滿足食品安全法規和衛生規定，滿足健康規定和安全規程，留存所有食材批號和保質期的書面記錄，在菜單上展示14種食物過敏原、標記轉基因食品並標示價格和增值稅，依法保存財務記錄，繳納稅收、保險和養老金，等等。

不合時、不相稱、不靈活的監管，往往會帶來更多弊端。經濟合作與發展組織的一項研究表明，雖然各國在經濟規制方面存在顯著差異，但監管負擔與新企業的創業活躍度、生產率提升和未來成長之間存在明顯的負相關關係，「監管越多，新企業進入市場並成長壯大就越困難。」另一項研究表明，由於法國對擁有50名及以上僱員的企業在工會、勞資、統計數據報送等方面要求更高，在法國的高生產率企業中員工人數為48名或49 名的企業數量明顯較多，監管負擔阻礙了它們將僱員規模擴大至 50名以上，估計「由此導致的社會福利損失相當於國內生產總值的3.4%」。

效率激勵與監督制約

科伊爾指出，糟糕的監管正是政府失靈最常見的形式之一。「政治家和監管者求助於監管工具往往更便利，儘管這些幹預本身經常效果不佳、代價高昂，甚至適得其反」，「儘管說服一個想要『有所作為』的政客什麼都不做可能很困難」。

「政府失靈和市場失靈應被視為同一枚硬幣的兩面」。科伊爾明確提出，不但「政府通過某種幹預頻繁地糾正市場失靈」可能是無效的，甚至在頻繁的市場失靈之外，政府也經常失靈。尤其值得注意的是，往往「在市場失靈的背景下，政府被要求提供服務或實施監管」，才容易帶來政府失靈。因此「不要把市場失靈與理想化的完美國家進行對比，反之亦然」。

不少人錯誤地認為，在西方民主政體下，經過選舉產生的政治領導人和政府官員是公共利益的代表者、他們組成政府並按照公共利益原則行動。但在科伊爾看來，「『政府』是由一些可能有自身動機或利益的個人組成的，他們作為其餘民眾的代理人來行動」，因此他們同樣會在約束條件努力實現自身利益最大化，也都不可避免地會面臨信息不完備或不對稱、自然壟斷、外部性、非理性決策等問題。

詹姆斯·布坎南（James M. Buchanan, Jr.)，美國著名經濟學家、公共選擇學派代表人物、1986年諾貝爾經濟學獎得主 。布坎南深受芝加哥學派（經濟）影響，他在芝加哥大學攻讀博士期間的導師是著名的經濟學家、芝加哥經濟學派創始人富蘭克·奈特 。布坎南最著名的理論就是公共選擇理論。

換言之，政治領導人和政府官員並沒有純潔無私和正確無誤的天性，既做不到「仁慈」而又公正地使社會福利最大化，也並非是擁有無限認知水平和執行能力的「全知」「全能」。科伊爾語重心長地告訴讀者，「沒有人能夠設計人類社會，更沒有一個所謂仁慈的社會規劃者能夠計算出如何才能實現資源配置和生產效率的最大化」。

正如詹姆斯·布坎南、戈登·塔洛克等公共選擇學派學者所指出的那樣，行使公共選擇權的政治領袖和政府官員與普通的理性經濟人一樣具有自利動機、以追求個人利益和官僚集團自身私利作為行為準則，並且在政府部門中追求個人目標時所受到的制度約束相比在私人企業中要鬆弛得多。從缺乏競爭、成本高企到提供超額公共服務，從難以監督政府官員行動到官僚主義盛行，政府對經濟活動的過多幹預疊加政府行為的非理想化嚴重影響了社會經濟生活。

此外，「為了實現多種多樣且可能相互衝突的目標，組織經濟運行的困難在所難免」。科伊爾認為，由理察·利普西和凱文·蘭開斯特在1965年證明的一般次優定理表明，人們不可能採取一種拼湊的方法，孤立地考慮政策的變化，以評估一個社會的經濟福利。已經為自己房子投保的人可能就不會過多關注用火安全，道德風險和逆向選擇事實上讓更為謹慎的房主提供更多補貼；一個可行的解決辦法是補貼煙霧報警器的價格以提高保戶謹慎度，但「這在解決了一個市場問題的同時又會導致另一個市場的扭曲」——煙霧報警器的產量超過了有效率的水平。

「經濟中的一切事物都是相互關聯的」，所以政府政策幹預有可能產生意想不到的後果，市場的缺陷並非把問題交給政府去處理的充分條件。如果說市場不是一種完美無缺的經濟機制，那麼國家幹預也並非解決問題的良方。正因如此，必須認真考慮公共政策制定者和公共部門僱員的動機，並相應完善內部的政治與經濟激勵（「把事做對」）、外部的市場約束（「不做壞事」）和必要的信息反饋（「做對的事」）。

國家與市場之外

科伊爾坦言，市場和政府經常在同樣的情況下、由於同樣的原因而失靈，因此不同的社會最終會形成不同的國家和市場的組合，「純粹由國家主導的經濟或純粹的自由市場經濟從來就不存在」。另一方面，市場和政府並不能涵蓋所有的組織形式；恰恰相反，社會上有很多組織架構涉及私人和公共選擇的混合，採取「官方」公共部門實體的形式或者「非官方」的集體協議形式。

諾貝爾經濟學獎得主埃莉諾·奧斯特羅姆在《公共事物的治理之道》一書中指出：「熱衷於集權者和熱衷於私有化者都經常主張過分簡化和理想化的制度，這是一種荒謬得幾乎『無制度』的制度。」為了解決外部性帶來的公地悲劇、信息不完備與缺乏溝通帶來的囚徒困境、個體理性導致集體非理性帶來的集體行動邏輯等問題，奧斯特羅姆摒棄了市場與政府的簡單二分法，超越了企業、市場、國家等組織形式，提出公眾內部自主組織、自主治理、多中心治理並建立共同行為準則和互惠行為模式，以便讓所有參與者在面對個人自利動機、搭便車心理或其他機會主義行為誘惑的情況下，依然有望取得持久的共同收益。

埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom），公共經濟學研究和公共選擇學派的創始人之一，美國印第安納大學政治學教授，美國國家科學院院士和美國藝術與科學院院士，曾經擔任過美國政治學協會主席、美國公共選擇學會主席、公有產權研究協會主席等學術職務。1997年獲得弗蘭克·塞德曼政治經濟學大獎，2009年獲得諾貝爾經濟學獎，亦是歷史上第一個獲得該獎項的女性。

奧斯特羅姆曾以土耳其阿蘭亞近海漁場為例，說明採取生產合作社制度和捕撈點分配規則設計相結合的治理模式可以取得成功效果。可以說，許多成功的公共治理實踐和公共資源制度都是處於政府和市場中間的有效治理機制，「衝破了僵化的分類，成為『有私有特徵』的制度和『有公有特徵』的制度的各種混合」。

事實上，科伊爾也舉出了發達國家不少公共資源自治的例子：日本農業用水自治機制採取中央與地方適當分權、政府與民間合理分工的管理體制，美國加州聖地牙哥的潛水者與政府協商海膽捕撈限制、自主監督捕撈行為，最終扭轉了原本的州許可證制度下海膽數量在二十年間減少了四分之三的過度捕撈趨勢，等等。

值得注意的是，這些組織經濟活動的替代形式凸顯了「經濟學家經常忽略的社會因素」對提升經濟效率的重要性，例如：社會資本或信任度高低，社會規範和社會影響如何偏好，分配機制必須考慮到公平正義的感受，等等。此外，參與精神、權利理念和社會責任感等等公民意識，也深刻影響到消費者的退出、呼籲、忠誠等策略，「有時人們認為公平比經濟效率更應得到優先考慮」。

公共政策治理：技術，也是藝術

「人們並不總像經濟學模型和政策分析中通常假設的那樣，一直通過理性的計算來進行決策」。雖然多學科的學者們仍在不斷探索特定背景下的各種行為模式、尚未建立起「簡潔精妙的模型」，但將行為科學應用於政策的興趣日益濃厚，而且「不同的行為幹預會產生意想不到的效果」。

所謂「助推」方法，指的是利用行為科學、決策理論、實驗設計等所獲得的知識來制定政策，以實現「更好的結果」。最早也最知名的成功案例之一，就是將退休金儲蓄帳戶的默認選項有「非明示則不加入」轉為「默認加入」——有一項2001年的研究表明，自動選擇「默認加入」這一小小的變化，讓新僱員參與退休金計劃的比率提高了50%。

《公共事物的治理之道》，[美]埃莉諾·奧斯特羅姆 著，餘遜達 、陳旭東 譯，上海譯文出版社，2012年3月。

有證據顯示，低收入人群在處理財務決策等複雜事務時，可能存在認知方面的壓力、障礙或鴻溝，「在有存款的前提下選擇借錢，或將注意力集中在小問題上，而不考慮其總體的財務狀況」。在玻利維亞和菲律賓等地進行的政策實驗發現，在手機簡訊中將償還貸款的相關信息以絕對金額而不是相對利率的方式來呈現，有助於人們更為準確而順利地決策、減少不必要的借貸並增加儲蓄。

批評經濟學的人經常錯誤地認為，政策制定者只會僵化地應用這些抽象的理論，但實際上公共政策經濟學是牢牢地紮根於經驗事實的。任何政策幹預都會產生更廣泛的、難以預料的後果，並有可能付出未曾被認真考慮的直接成本、機會成本、效率成本等代價，因此經濟學必須研究如何從過去的政策得失中汲取教訓，做出有助於提高社會經濟福利的決策。

無論如何，在公共決策過程中，都需要技術專家中立、客觀、專業的意見，正所謂「有數字確實比沒有好，政府參考專家的意見也比忽視有關的證據強」。但科伊爾也指出，尤其需要警惕「政治越來越趨於派系化和意識形態化」的情形、警惕政治決策者不關心對其偏好的政策理念不利的經濟證據」的危險，以及警惕「完全放任社會工程師的本能、經濟學家和政策專家一腔熱誠的長者作風和仁慈的自由式家長主義。

如果要批評脫離社會現實、囿於書齋理論的精英做派與專家情結，科伊爾或許正是最為適合的人選：在學術研究和媒體歷練之外，她還有在英國財政部、英國廣播公司信託基金、競爭委員會、移民諮詢委員會等諸多政府部門、公營機構、公共政策諮詢機構以及私營部門長期從事政策實踐的豐富經驗。

不過，她對於「將技術上的嚴謹性與對特定情景的敏感性結合起來」這一公共政策經濟學的目標倒是頗為樂觀。在一個對「事實」的定義和理解越發模糊的時代，也是有所發現的最好時代，「因為我們有能力獲取更多的數據，進行更多的學科交叉，並擁有解釋和提供證據的創新性工具」，而相應的挑戰則在於「社會組織要充分考慮複雜的背景、相互衝突的利益以及知識的不確定性」。

「市場」與「國家」中引入民眾

在科伊爾看來，「在每個國家和社會，私人市場、政府行動和非政府組織交織在一起，共同決定經濟成果」。這意味著不同維度的認識：國家與市場之間是相互依賴、互為補充、彼此配合的關係，不能簡單粗暴地與主動幹預和自由放任的兩分法劃上等號；國家與市場之間的邊界一直起伏不定，「而歷史事件、政治趨勢、經濟思想和政策選擇不可避免地相互聯繫共同演變」；其他組織、機構和制度也與市場和國家一道，組織和協調集體行動、維持經濟社會運行。

《皮凱蒂之後》，[美]希瑟·布西 等編著，餘江 、高德勝 譯，中信出版集團，2022年1月。

科伊爾特別指出，「在所有的經濟中利益衝突都是不可避免的」，「所有的公共政策都會製造贏家和輸家」，因此經濟決策尤其是所謂「最優」政策，不僅僅是純粹的技術問題，還是政治決斷問題、價值判定問題，會受到權力結構、社會觀念、文化信念和倫理判斷等各方面影響，應當盡力避免把現實世界中的經濟現象，過度簡化地演繹為僅僅是純粹邏輯王國中的經濟範疇和理論概念。所以，「經濟學家在實踐中將福利經濟學作為分析政策問題的框架，而不是解決問題的指南」，但是對公平問題的思考以及政策對分配的影響，經濟學家不能袖手旁觀一言不發。

正因如此，我認為，公共政策經濟學的核心絕不僅僅局限於「市場」和「國家」，而應當將「民眾」的概念——即國家和市場兩種機制的出發點、著力點和落腳點——也引入到討論領域和研究範疇中來，像本書標題所展示的那樣完整展示和充分闡述。唯有如此，才能在追求科學化與價值中立的過程中，正確認識和梳理好經濟學方法論上的個人主義與整體主義、實證與規範的關係，正確看待和處理好公共政策經濟學研究主題的拓展、研究方法的改進和研究理念的回歸的關係，正確理解和把握好有效市場和有為政府的關係。

科伊爾坦承，書中絕大部分案例來自發達經濟體。但無論是什麼樣的經濟體與社會，在從高速增長轉向高質量發展階段，都需要全面理解和準確把握以人為本的理念、人的全面發展和社會全面進步的觀念，切實把人視為目的而非手段、視為公共政策效果的承受者和評判者，分析好、回答好、處理好何為發展、為何發展、何以發展等議題，在增長和發展中解決好公共經濟政策的數量、質量、結構等各方面的問題。從這個意義上說，科伊爾在這本書中提出的問題意識和分析框架，對具有不同特點、面臨不同挑戰的發展中經濟體來說，特別是從「指令型」到「說服型」的「大政府」轉型來說，恐怕同樣適用。

撰文/楊濯

編輯/朱天元

校對/賈寧