北上廣蓉這四大城市究竟怎麼規劃？這篇6500字長文講清楚了！
2023-03-31 16:32:02
規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。
目前，國務院先後批覆了北京、上海各自到2035年的城市總體規劃方案，廣州、成都也陸續公布了各自到2035年城市總規（草案），向社會公開徵求意見。
「四大城市總規修編」由此成為輿論熱點。
城市發展涉及你我生活方方面面，大眾也逐漸意識到城市規劃的重要引領作用。一個簡單的例子，規劃草案超高的閱讀量就足以說明老百姓對城市規劃的關注度是空前的。
新一輪的城市總體規劃，是中國城鎮化進程中一個標誌性事件。它表明中國城鎮化進程到了一個重大節點，進入新階段——一個中國城市轉型升級、追求高質量發展的新時代。
中國的新時代，也是中國城市的新時代。而此輪總規修編的四大城市分別是中國四大城市群的的核心城市，揭示著中國未來城鎮化進程的新思路和新邏輯。
為此，城市進化論（ID：urban_evolution）特地邀請到國家發改委城市和小城鎮改革發展中心學術委秘書長馮奎和中國城市規劃設計研究院副院長王凱，為我們解讀新一輪總規修編背後的國家要求、城市崛起機會以及他們理解的「人口規模擴容」、「以人為本」、「宜居」等熱門理念。
本文字數：6472字
閱讀時間：15分鐘
導向
「既要實現目標，又要治病、解決問題。」
城市進化論：當前，京滬廣成四大城市引領了新一輪總規修編。為什麼是這個時間節點？有什麼時代背景？
馮奎：這四個城市新一輪城市總規修編，距上一輪城市總規修編，已有15年以上時間。
這其中有一些大的時代背景變化，包括：中國的經濟總量躍居世界第一，對世界經濟的貢獻率已達到30%； 中國的城鎮化率超過 50%，進入城市型社會初級階段；2008年世界金融危機讓中國「環球同此涼熱」，2013年「一帶一路」倡議推進了中國的國際化程度； 北、上、廣等地的「大城市病」集中爆發，綠色、低碳、智慧城市等新型城市發展理念深入人心。
總體而言，這四大城市的新總規反映了國際化背景下，中國城市的發展方向。它們距離發達國家全球城市、國際化城市仍有一定差距，但是在國際化舞臺上登臺亮相的雄心、水準、價值觀已經較為清晰。這是大背景。
王凱：我們做規劃一般有兩個導向，一個是目標，一個是問題。簡單概括，在新時期提出新一輪總體規劃修編，既是百年中國夢的目標導向，也是解決過去30-40年城市發展的問題。
首先，這四個城市的相關規劃年限都是2035年——一個標誌性時間。新時代「兩步走」裡，2035剛好是中間節點，這是新時代中國城市發展的一個歷史方位，基本實現社會主義現代化，是中國城市發展的基本目標。這是目標導向。
第二是問題導向。改革開放40年，中國城市發展取得了巨大成就，在世界範圍內影響都是巨大的。無論是城鎮化人口規模，還是城市的建設量、基礎設施水平、人居環境條件，都有了翻天覆地的變化。
但是另一方面，過去40年城鎮化發展也有很多問題。2014年2月26日，總書記在北京講話，就講到了「大城市病」。「大城市病」的一個主要表現就是人口增長過快，城市環境受到影響，包括空氣汙染、交通擁堵、房價過高等方方面面。
中國城市很多，情況各不相同。一線城市北上廣深加上杭州、成都等新一線城市增長過快，給城市帶來太大壓力。還有一批城市發展不足，包括胡煥庸線以西地區，或者東北地區、西北、西南的部分地區，屬於經濟發展動力缺失、人口外流，出現城市萎縮現象。
所以從問題視角來講，新一輪總體規劃也是要治病，解決過去30～40年中國城鎮化發展中的主要問題。
定位
「北京落實國家戰略，上海體現全球視野， 廣州是開放度，成都探索新型城鎮化模式。」
城市進化論：新一輪總體規劃修編的這四大城市，都提出了要建設世界城市或者全球城市的目標，二位怎麼理解和評價這四個城市總規的定位特點？
馮奎：這四個城市在全球城市目標定位上，是有差異的。
其中，北京要建設成為具有廣泛和重要國際影響力的全球中心城市，上海提出要邁向卓越的全球城市，這意味著北京、上海在全球城市發展上提出了新的、更高的目標。廣州、成都首次提出全球城市的目標，是基於已有發展基礎，也是積極響應國家戰略的需要，切實可行。
從全球城市定位的側重點上來看，上海的全球城市不是強調控制，而是強調成為「服務於控制的服務中心」；北京作為世界城市、大國首都，同時面臨著城市病的困撓，因而將宜居予以突出強調。成都更加強調「五中心一樞紐」，反映了自身功能成長的需要。廣州的全球城市定位特徵較為突出信息化時代各種「流」的集聚與輻射，比包括交通流、信息流、產業流，將經濟活力置於核心地位。
王凱：一句話概括這四個城市的目標特點：北京落實國家戰略，上海體現全球視野，廣州是開放度，成都探索新型城鎮化模式。
北京總規的特點，是城市戰略下的城市功能優化。因為北京是一個首都，不同於一般城市。總規要解決的核心問題，就是要建設一個什麼樣的首都，以及怎樣建設一個首都。所以新一輪北京總規提出了四個要求：政治中心、文化中心、國際交往中心、創新中心。其重中之重，是政治中心。
在這條主線邏輯推進下，衍生出「疏解非首都功能」這一概念，以及北京副中心的建設。北京市屬的行政辦公、市委市政府、人大政協等帶頭搬出主城區。此外，過於聚集人流的產業，批發市場、低端製造業等也都外遷。北京這一輪修編還有一個很重要的背景就是津京冀協同發展，北京的發展和天津、河北要聯動。
概括地說，北京總規就是要落實首都的要求，保障首都的功能。行動上，把疏解非首都功能作為牛鼻子。第三就是北京的發展要有區域視野，京津冀協同發展是篇大文章，通過北京功能疏解帶動天津河北發展，更長遠的目標是建設世界級的城市群。
上海總規不太一樣。上海是中國經濟最發達的城市，其所在的長江三角洲也是中國經濟發展條件最好的地方。
所以上海的總規，是一個全球視野下的城市發展戰略調整，因此提出了「創新之城、人文之城、生態之城」，並且在功能提升上更加注重經濟管理，比如金融、貿易、創新、文化。直截了當地說，上海就是奔著倫敦、紐約、東京這樣的世界城市去的。
上海總規的另一個特點是「以人為本」體現得比較深比較細，把市民的幸福作為上海城市發展的最高要求。最近很多城市在用「15分鐘生活圈」概念，這是上海率先正式提出的。它把老百姓的生活滿意度作為一個標準，在15分鐘內能夠解決購物、孩子上學、老人看病、公交服務等。
廣州是世界級城市群珠三角城市群的核心城市，直到現在也是中國經濟最開放的城市。新一輪總規也提出新的目標，就是怎麼樣發揮它的帶動引領作用。再加上一個新概念：粵港澳大灣區。這是我國新一輪發展的引擎，有一個城市分工的問題，廣州的作用不可替代。
成都非常有意思。
這個城市在胡煥庸線邊上。目前是整個西部地區最有活力的城市。這有很多歷史原因，以及天然地理環境優勢。成都一直是西部地區經濟基礎最好，人文魅力最強的城市。另外，在探索城市與鄉村共同發展的道路上，成都無論是制度，還是規劃管理，都做了很重要的貢獻。
這是有價值的。成都平原人口密度很高，過去四川農民工出川， 是非常辛苦的第一代農民工。但西部地區幾億人口，不可能都遷移到浙江、廣東。現在成都的東部南部逐步發展了很多創新企業園區，包括現在提出的東進，比較好地破解了西南地區人口高密度的難題——不是簡單地人口東南飛、東南移，而是就地城鎮化。
所以我特別強調，成都城市發展的巨大貢獻，是探索了中國西南人口密度較高地區就地城鎮化方式，意義重大。新一輪成都總體規劃，也是胡煥庸線以西的城市如何創新模式、起到引領作用的探索。
格局
「效率優先，大城市為核心的城市群地區，依然是中國城鎮化主要空間載體。」
城市進化論： 北、上、廣、成正好屬於中國四大城市群的核心城市，也正好位於東南西北四個位置，怎麼看城市群背後的大國格局，以及城市群這個新型城鎮化形態？
馮奎：中國城鎮化進入了新階段，其中一個特徵就是城市群、都市區的崛起。城市群將成為未來中國城鎮化的主體形態。從發育水平來看，目前，長三角、珠三角、京津冀、成渝四大城市群，構成了中國城市群的「鑽石框架」。
其主要特徵有四個：這四大城市群兩兩相距過千公裡，都有自己的勢力範圍和輻射空間；每個城市群都有超大城市、特大城市支撐；中國經濟總量前十位城市有九個分別屬於這四大城市群；四大城市群之間聯繫密切，資本流動佔據了全國資本流動的八成以上，形成了相互強化的機制。
王凱：中國是大國，發展不均衡是難題。地理環境多元，也決定了城鎮化模式是大國城鎮化模式，我們稱之為「多元多級網絡化」。
「多元」指的是動力多元，有沿海地區的模式，靠二產、三產城鎮化，也有中西部模式，靠農業現代化驅動城鎮化，也包括軍工產業驅動城鎮化等模式，很難用一種模式來套，套不上，也很難成功。
「多極」意思是中國城鎮化發展是多個城市帶動的。多個極點當然分層級，一線城市北上廣深，加上杭州成都這種經濟發達地區，此外我們還有大量的省會城市，以及規模不那麼大的中小城市，形成一個網絡體系。
最後是「網絡化」，所有城市要通過高效率的基礎設施連接。過去我們談的比較多的是高速公路，現在是軌道，再加上一個看不見的信息網。中國城鎮化經過了40年的發展，自身發展模式也進入新階段，需要創新。
說到城市群在中國城鎮化當中起到的核心引領作用，按照國家此前幾個「五年規劃」，應該有19-20個城市群。中國經濟總體處於上升期，補短板是城市發展的主要動力，在此背景下，還是效率優先。也就是說大城市為核心的城市群地區，依然是中國城鎮化發展的主要空間載體。
所以我們也看到大城市的人口怎麼減也少不了，這是因為就業機會多，能滿足人生存的基本需求。
除了大城市群，還有一個重要方向是促進縣域城鎮化。很多農民如果不能進入到大城市，就只能到縣城。從秦始皇時期，縣這個行政單元就是一個出行半徑、社會交往相對穩定的空間載體，公共服務方面也有了一定規模，所以縣也是城鎮化中不可替代的。
人口
「2300萬人的人居環境就比2000萬人差嗎？考驗的是管理能力、治理水平」
城市進化論：我們注意到，四個城市的規劃都提到人口規模擴大，但又有不同。怎麼看四大城市不同的人口規劃和策略？怎麼看待人口規模擴大給城市帶來的壓力？
馮奎：相對於北京和上海的嚴格控制，廣州、成都的人口規劃更趨於鼓勵人口增加，我認為這釋放一種積極的信號，就是城市群的中心城市應該更加積極包容地吸納人口。
上海、北京的現有人口都超過2000萬，按照規劃目標，增長的空間已非常有限，尤其是北京。但廣州、成都的人口規模擴大的空間仍然可觀。廣州目前人口是1450萬，廣州2035年常住人口規模控制在2000萬人左右，增量空間達到550萬。成都目前人口是1600萬左右，規劃到2035年市域人口規模控制在2300萬人以內，增量人口700萬。
四個城市在人口規劃與策略上，還有一點值得讚許，就是提出管理人口或服務人口的概念，這意味著在傳統的戶籍人口、常住人口之外，將各類長短期流動人口納入了城市發展的範疇，這意味著更大的人口規模空間。以廣州為例，如果按照2500萬管理服務人口進行規劃建設，這意味著將來廣州有衝刺全國人口第一城市的可能。
人口規模與城市發展有不同的組合。人口增長帶來規模效益，但也會產生規模成本，這個臨界點是個動態演變的。因此應著眼於科學的規劃，不斷推動規模收益最大化、規模成本最小化，讓城市更好地發展。
王凱：嚴格來講，談一座城市人多一點少一點沒有太大意義。是不是人多就會出問題？打個比方，一屋子幼兒園小孩可能不好管，一屋子大學生好管。這和人口的素質、管理的能力有關。
這個道理反映到城市上，就是東京。東京在不到2000萬人口的時候，是城市問題爆發最嚴重的時期，包括空氣汙染、交通擁堵，但現在東京已經差不多接近3000萬人口了，開發強度、人口密度、基礎設施都比過去強，人居環境卻不比以前差。
首先，這其實是一個城市治理能力的問題。小孩子無意識，所以顯得很混亂，大學生自控能力更強，有一套規則在心裡，是不會亂的。日本人的制度意識和守法意識非常強，這也是大城市和現代化的一個過程。所以說2300萬人的人居環境就比2000萬人差嗎？考驗的是管理能力、治理水平。
第二，一個地區的城鎮化發展，很大程度上是城市自身的吸引力，有它的內在邏輯。人口集聚，不是規劃師想讓誰去哪兒就去哪兒。老百姓是靠自己的心和腿說話，而不是聽指示。中國經濟還處於上升期，國家大人口多，機會最多的地方還是大城市，能夠提供就業崗位，所以人口往大城市集聚依舊是一個趨勢。
此外，城市之所以有價值，要有一定的密度。鄉村和城市最大的差別，其實是密度問題，有了一定的密度，才能創造一定機會、發生一定偶遇、邂逅。從公共服務的角度來說也一樣，能不能設歌劇院，跟人口密度也有很大關係，城市的功能和人口密度是分不開的。
最後一點，我們要思考，轉型和擴張到底是個什麼關係？現在很多城市一說轉型，就是地也不要增了、人口也不要漲了。打個不太準確的比方，人如果要轉身，還是要在大一點的地方才能把身子轉過來，非得在一個很憋屈的空間裡轉身很難。
轉型就是這麼一個過程，要有增量才能帶動盤活存量。一個人很臃腫，在一個很小的空間根本轉不過來，必須先騰挪出一些空間，這個空間放到城市規劃的角度來講就是新的功能和新的用地，這是要有的。如果新的功能、用地是有效率、有價值的，回過頭來再對舊城進行更新和改造，才有可能。
治理
「不可預見的新事物的產生，和城市固有的可提供的有規則的公共空間序列，沒有對上。」
城市進化論：在人口規模擴大的同時，如何從規劃角度解決「大城市病」？ 當下，新的城市形態、業態層出不窮，比如共享單車、共享車庫，也導致城市管理難題，從規劃角度該如何應對？
馮奎：解決「大城市病」 需要在規劃中強調「整體性治理」的思路與方法。整體性整理是公共管理理論的新發展，強調問題導向，通過查準源頭、綜合實施、協同作業、優化提升，來提高治理水平。
比如說交通擁堵，就需要從道路規劃、從提高公交分擔率的設計上來找出問題。又如所謂人口過度向城市集中的問題，則應將城市與區域聯通起來進行考慮，強調在區域大範圍促進人口的布局。我提出過當前京津冀區域中小城市發展面臨黃金窗口期，就是希望中小城 市發展與首都核心功能疏解結合起來。
還有，要通過信息化手段，推動智慧城市、智慧城市群的信息共享、主體共治，來促進「大城市病」問題的解決。
王凱：共享經濟是新生事物，還可以做很大的延展。但有兩個關係還沒對上。一個是城市發展的不確定性。城市發展最確定的一點，就是它的不確定性。舉個例子，我們十年前呼籲大家騎自行車，沒人騎，但摩拜、ofo一夜之間鋪天蓋地，用市場化的手段，誰也沒想到，很難預料。
第二個就是空間資源的使用，我們在很大程度沒有想明白公共空間和私有空間之間的關係。城市裡應該有更多的共享空間，可以是個廣場、帶裝公園。中國大城市和世界上的一流城市相比，缺少公共空間、共享空間。那麼什麼是公共空間？街道就是公共空間。我們的共享空間在哪兒？在各個單位、各個大院裡。過去很多年，我們在公共空間的使用上沒有規矩，公共空間就被蠶食。
所以，不可預見的新事物的產生，和城市固有的可提供的有規則的公共空間序列，沒有對上。很多新東西不可預見，（等它發生了）城市已經沒有載體了。
我們處在一個開放的社會，新時代下需求越來越多元、個性，考驗城市能不能提供相應服務。所以我認為，任何一個規劃都是階段的、當下的，要建立一套動態調整的機制，積極主動地朝著正確的方向調整。
理念
「買菜的問題解決不了，就別談什麼世界城市」
城市進化論：城鎮化的新時代，是高質量發展的時代。要實現高質量發展，最重要的城市規劃新理念是什麼？具體怎麼落實？
馮奎：我覺得應該是以人民為中心，提高宜居品質。北京提出要建設現代化的宜居城市。上海提出建設令人嚮往的創新之城、人文之城、生態之城。廣州市提出「美麗宜居花城，活力全球城市」。 成都提出美麗宜居公園城市、可持續發展的世界城市。這四個城市的總規中對於提高宜居品質，做出種種努力。
我認為，宜居就是城市的本原功能，是城市能夠贏得未來的核心要件。高品質的宜居城市就是高質量的活力城市、魅力城市。各種「流」在世界上流動，最核心的「流」是人流。吸引人流的手段最根本的就是宜居。一切創新功能也還是是需要高素質人才在一個城市集中、集聚。中國城市表面光鮮，實則疾病叢生，有的城市宜居程度不高。強調宜居對於中國城市發展具有重要意義。
王凱：「以人為本」不單單是城市要做到，這是社會發展的基本要求。從城市發展的角度來講，一句話概括——宜居的落實要從人可感知的空間去琢磨。這就說到了「社區」。
人的日常生活活動半徑是有限的，除了長距離出行，一般城市（除了北京上海）沒有那麼長的距離，兩點（起訖點）是停留最久的地方，15分鐘生活圈，就是以工作地點為中心、半徑一公裡的範圍，這個是城市宜居的細胞、基礎空間。
下班以後回到家裡，一公裡半徑裡面的品質，這個是宜居的基礎。說到15分鐘生活圈，這部分可能是我們過去發展中最薄弱的環節。 過去城市不停擴張，我們做了40年比較糙的事兒。現在從高速度到高質量了，我理解要做兩方面的事，第一是在新增的時候要做精，第二是要回過頭來把之前的事兒做精，把短板要補上。
比如很多大城市的核心區域，也有很多短板，微循環嚴重不足。所謂宜居，不要說太「高大上」的事，其實就是身邊一些設施的完備和品質的提高。一個很簡單的例子，很多大城市老百姓買菜的問題現在都沒解決，以前很多農民到處擺攤設點，現在一拆全沒了，大超市又貴。
從出行的角度舉例，中國大城市軌道通車裡程在全世界都是前列，但有兩個方面嚴重不足，一個是「最後一公裡」，出了門，人行道要麼沒有，要麼堆了自行車、擺個攤，然後站點設置不合理。還有一個是線網的密度，雖然通車裡程是挺長，但是遠的地方人們也不常去，如果密度問題不解決，也不能解決宜居問題。
所以我個人理解，以人為本或者宜居這個事情，是從基礎做起，就是老百姓的日常生活、服務半徑品質和出行空間設施的完備度。別說那麼多世界城市，就說到哪兒買菜。如果這都解決不了，還談什麼世界城市？ 所謂宜居，其實都是細節問題。
文字 | 江然 餘蕊均（每日經濟新聞）
